Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej nie może być konkurencją ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego.
Stosownie do art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA), organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Jak wyjaśnia się to przy tym w doktrynie, biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 KPA, instytucja ta ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 19.6.2007 r., VI SA/Wa 548/07, Legalis). Z tego też względu mechanizm ten jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a więc wątpliwość musi wynikać z treści decyzji, a zatem organ administracji publicznej nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 29.9.2010 r., VII SA/Wa 1259/10, Legalis). Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć przy tym charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ administracji publicznej.
Tak też przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej jest konieczne wtedy, gdy decyzja administracyjna jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (wyrok WSA w Warszawie z 7.8.2007 r., VII SA/Wa 800/07, Legalis). Natomiast jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jasne i zrozumiałe, wyraźnie oznaczono w niej strony, wskazano przedmiot, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając decyzję, to nie można zarzucić, że treść takiej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 9.5.2007 r., I SA/Wa 2020/06, Legalis). Wyznaczone art. 113 § 2 KPA pole działania organu administracji publicznej jest zatem ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 15.10.2021 r., I GSK 532/21, Legalis).
Co jednak najistotniejsze, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej nie może być konkurencją ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego (wyrok NSA z 4.6.2008 r., II OSK 612/07, Legalis). Celem bowiem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 KPA jest wyjaśnienie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (wyrok WSA w Warszawie z 25.4.2007 r., VI SA/Wa 215/07, Legalis). Jak podkreśla się to bowiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej nie może służyć korygowaniu błędów popełnionych przez organy administracji publicznej, które wynikają z analizy treści decyzji (wyrok NSA z 21.6.1999 r., IV SA 1214/97, Legalis). Wyjaśnienie wątpliwości nie może więc prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 9.6.2010 r., VI SA/Wa 183/10, Legalis). Wynika z tego zaś, że rozwiązanie przewidziane w art. 113 § 2 KPA nie może zastępować przewidzianych przepisami prawa mechanizmów zmiany lub weryfikacji decyzji.
Z uwzględnieniem powyższego, wskazać należy dalej, że organem właściwym do wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest organ wydający decyzję (wyrok NSA z 4.6.2008 r., II OSK 612/07, Legalis). Jeżeli organ będzie posiłkował się tutaj zaś stanowiskiem „obcym” (np. poprzez odwołanie się do opinii biegłego wydanej w postępowaniu) to w wyjaśnieniu treści decyzji winien i tak przyjąć to stanowisko za własne. Wyjaśnienie treści decyzji ma służyć bowiem jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Oczywistym przy tym jest zaś, że na treść wyjaśnienia decyzji wydanej przez organ bez wpływu pozostawać winny okoliczności, zdarzenia, jak też oceny co do stanu faktycznego zaistniałe po dacie wydania tejże decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można bowiem osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można też dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (wyrok NSA z 22.3.2023 r., II OSK 272/22, Legalis). Zgodzić należy się bowiem z wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowiskiem, że wyjaśnienie wątpliwości w rozumieniu art. 113 § 2 KPA nie może prowadzić przede wszystkim zaś – nawet w niewielkim fragmencie – do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 2.6.2021 r., IV SA/Po 1/21, Legalis).
