Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami ‒ roszczenie o wykup nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste

Projekt nowelizacji GospNierU wprowadza rozwiązanie szczególne dotyczące możliwości wykupu nieruchomości przez jej użytkownika wieczystego. Zgodnie z proponowanym art. 198g ust. 1, który ma być dodany do GospNierU, użytkownik wieczysty nieruchomości w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisu będzie mógł wystąpić z żądaniem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej, a właściciel nie będzie mógł odmówić zawarcia tej umowy. Przewidziany w tym przepisie termin dotyczy wystąpienia z żądaniem zawarcia umowy, a nie samej sprzedaży.

Jeśli użytkownik wieczysty w tym terminie nie zdąży wystąpić z roszczeniem, wówczas będzie mógł to zrobić na ogólnych zasadach, to jest na podstawie aktualnie obowiązującego art. 32 ust. 1 GospNierU. Jednak w takim przypadku zawarcie umowy sprzedaży będzie uzależnione od zgody JST lub SP, stosownie do postanowień art. 23 ust. pkt 7 (i poprzez odpowiednie stosowanie art. 25 ust. 2, art. 25b, art. 25d GospNierU). Ponadto projekt nowelizacji przewiduje nieco inne zasady wykupu nieruchomości w ramach przysługującego użytkownikowi wieczystemu roszczenia niż te, które mają być przewidziane dla wykupu na podstawie art. 32 ust. 1 GospNierU.

W przypadku gruntów JST może okazać się, że faktycznie okres na realizację roszczenia będzie krótszy. Zgodnie bowiem z przewidzianym w projekcie nowelizacji art. 198i ust. 1 GospNierU właściwa rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu określą w drodze uchwały szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz użytkowników wieczystych albo udzielą organowi wykonawczemu upoważnienia do indywidualnego określenia tych warunków. W razie niepodjęcia uchwały albo nieudzielenia organowi wykonawczemu upoważnienia do indywidualnego określania tych warunków w tym terminie do określenia ceny nieruchomości będą miały zastosowanie zasady przewidziane dla wykupu w ramach nieruchomości SP. Użytkownicy wieczyści mogą więc wstrzymywać się z kierowaniem roszczenia do czasu podjęcia przez organ JST uchwały w tej sprawie.

Projekt przewiduje, że spod roszczenia wyłączone będą konkretne kategorie nieruchomości. Użytkownik wieczysty nie będzie mógł – podobnie jak w przypadku wykupu na zasadach ogólnych przewidzianych w zmienianym art. 32 ust. 1 GospNierU – skorzystać z roszczenia o wykup w przypadku, gdy:

1. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po 31.12.1997 r. (czyli po tym dniu doszło do ustanowienia tego prawa),
2. użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania określonego w umowie użytkowania wieczystego, np. nie zrealizował celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste lub jeśli będzie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego oraz
3. grunt jest niezabudowany.

Jako uzasadnienie do wprowadzenia ograniczenia związanego z datą 31.12.1997 r., wnioskodawcy powołują się na argument, że zaproponowane wyłączenie spod roszczenia gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste po 31.12.1997 r., to jest w okresie gdy użytkowanie wieczyste nie było już jedyną dostępną dla obywateli formą korzystania z nieruchomości publicznych i nabrało charakteru rynkowego. Rozwiązanie to zapewnia należytą ochronę własności publicznej, a w szczególności uwzględnia konstytucyjną ochroną mienia samorządów. Redukuje bowiem stan niepewności po stronie samorządów co do celowości zawierania nowych umów. Na ogół bowiem umowy użytkowania wieczystego zawierane w warunkach wolnorynkowych stanowią jeden z instrumentów kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz sposobu zagospodarowywania gruntów, w szczególności w miastach (https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=3146, dostęp: 5.4.2023 r.).

Można jedynie domniemywać, że wskazana data wiąże się z wejściem w życie z dniem 1.1.1998 r. GospNierU.

Roszczenie nie będzie również przysługiwało w odniesieniu do gruntów położonych na terenach portów i przystani morskich, mających istotne znaczenie dla gospodarki narodowej oraz obronności państwa, jeżeli grunt jest wykorzystywany na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Nie będzie możliwe zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, sprzedaży, jeżeli toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Na uwagę zasługuje odmienne, niż w przypadku wykupu na zasadach ogólnych, określenie terminu, którego upływ będzie warunkiem dopuszczalności roszczenia. Zgodnie z projektowanym art. 32 ust. 1 „sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste”. Natomiast w przypadku roszczenia – uprawnienie do żądania zawarcia umowy sprzedaży (zgodnie z projektowanym art. 198g ust. 2 pkt. 1) nie będzie przysługiwało jeżeli „nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r.”

Pierwszy z przepisów posługuje się sformułowaniem „ od dnia zawarcia umowy”, co może sugerować, że spod tego przepisu wyłączone są przypadki użytkowania wieczystego, które nie powstało z mocy umowy, ale na przykład z mocy prawa, zaś drugi przepis nie mówi już o umowie, lecz o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z drugiej jednak strony w projektowanym art. 198g ust. 4, wprost wskazano, że przesłanki uniemożliwiające wystąpienie z roszczeniem stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego, które nie powstało z mocy umowy. Takiego zastrzeżenia nie uczyniono jednak w odniesieniu do nabywania użytkowania wieczystego na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 32 ust. 1 GospNierU.

Aktualna konstrukcja projektowanego zapisu art. 32 ust. 1 i art. 198g wskazuje, że z roszczenia będą mogli skorzystać użytkownicy wieczyści tylko takich nieruchomości, w odniesieniu do których użytkowanie wieczyste powstało z mocy umowy lub w inny sposób – np. z mocy prawa i pod warunkiem, że miało to miejsce przed dniem 31.12.1997 roku. Natomiast z wnioskiem o zawarcie umowy na podstawie art. 32 ust. 1 GospNierU będą mogli wystąpić użytkownicy wieczyści tylko takich nieruchomości, co do których użytkowanie wieczyste powstało wyłącznie z mocy umowy (wyłączona zatem będzie większość gruntów SP, gdzie użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa), a sprzedaż nastąpi nie wcześniej niż przed upływem 10 lat od dnia zawarcia tej umowy.

Nie wiadomo, czy takie zróżnicowanie i tym samym istotne ograniczenie możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu jest zamierzonym działaniem autorów projektu nowelizacji, czy też jest efektem ich niedbalstwa.

Wątpliwości budzi także przesłanka dotycząca niewykonania przez użytkownika wieczystego zobowiązania wynikającego z umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, która może dawać SP lub JST duże pole do odmowy realizacji roszczenia. Należy mieć na uwadze, że decydowana większość nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym „pojawiła się” w obrocie prawnym po roku 1990. Było to następstwem uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych oraz m. in. takich podmiotów jak instytuty i zakłady naukowe, czy placówki naukowo-badawcze. W decyzjach wydawanych przez wojewodów stwierdzających nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez te podmioty z mocy prawa, jako cel użytkowania wieczystego najczęściej wskazywano:

1. dotychczasowy cel działalności przedsiębiorstwa,
2. zgodnie z celami gospodarczymi przedsiębiorstwa;
3. w celu realizacji dotychczasowej funkcji przedsiębiorstwa,
4. na cele statutowe lub też
5. wskazywano, że użytkownik wieczysty ma „korzystać z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem”.

Właściwy organ będzie musiał dokonać analizy nie tylko obecnego stanu faktycznego związanego z istniejącą zabudową, ale przede wszystkim analizy zapisów decyzji lub umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste pod kątem realizacji wskazanych w nich zobowiązań. Przy nieoczywistym skonstruowaniu w decyzjach, czy umowach, zobowiązań dotyczących sposobu użytkowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste może okazać się, że w większości przypadków niemożliwe będzie stwierdzenie, że cel czy inne zobowiązanie zostały zrealizowane. A to będzie podstawą do odmowy sprzedaży nieruchomości.

Należy przy tym wskazać, że przewidziane w projektowanym art. 198g ust. 2 przesłanki wykluczające roszczenie odnoszą się tylko do nabycia nieruchomości w trybie realizacji roszczenia, a nie na podstawie art. 32 ust. 1 GospNierU. W uzasadnieniu projektu nowelizacji autorzy projektu (Minister Rozwoju i Technologii) podkreślili, że roszczenie nie będzie co do zasady obejmowało nieruchomości SP, w stosunku do których uprawnienia właścicielskie wykonują inne, niż wskazane w GospNierU, podmioty. Z uwagi na szczególną rolę i funkcje, jakie pełnią zasoby gruntów państwowych powierzone Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, Agencji Mienia Wojskowego, Państwowemu Gospodarstwo Leśnemu Lasy Państwowe, państwowym osobom prawnym – parkom narodowym, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, unormowania dotyczące roszczenia o sprzedaż nie będą dedykowane użytkownikom wieczystym gruntów rolnych w rozumieniu GospNierRolU, czy użytkownikom wieczystym gruntów powierzonych Agencji Mienia Wojskowego i innym w/w podmiotom. Takie wyłączenie powinno być zatem ujęte wyraźnie w projektowanym przepisie, art. 198g ust. 2 GospNierU. Takiej regulacji jednak brak, natomiast w dokumencie „ocena skutków regulacji” wskazano, że inne ustawy regulujące zasady zbywania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z zasobów publicznych (Lasy Państwowe, Agencja Mienia Wojskowego) odwołują się ogólnie do przepisów GospNierU, więc nie ma potrzeby dokonywania zmian konkretnych przepisów w tych ustawach.