Na stronie RCL ukazał się długo oczekiwany projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (projekt z dnia 15 lipca 2024 r.). Projekt jest stworzony od podstaw, a w założeniu ma zastąpić aktualnie obowiązująca ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Co istotne, już artykuł 1 projektu wykazuje odmienność od brzmienia aktualnego przepisu art. 1 ww. ustawy. Zgodnie art. 1 projektu:
„Ustawa określa:
1) źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego;
2) zasady ustalania i przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa;
3) zasady ustalania potrzeb finansowych jednostek samorządu terytorialnego i ich finansowania”.
Wskazany projekt zawiera wiele nowych rozwiązań legislacyjnych z punktu widzenia gospodarki finansowej JST. Warto więc przybliżyć:
1) najważniejsze ze zmian, które są nowością – w stosunku do aktualnych rozwiązań ustawowych,
2) przepisy przejściowe, które regulują stosowanie dotychczasowych i nowych przepisów w kontekście 2024/2025.
Zmiany w zakresie dochodów JST z tytułu udziału w PIT i CIT
Nowe przepisy przewidują nowe zasady partycypacji JST w tych dochodach. Zgodnie z projektowanym art. 8:
„1. Wysokość udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynosi dla:
1) gminy – 7,0%,
2) miasta na prawach powiatu – 8,6%,
3) powiatu – 2,0%,
4) województwa – 0,35%
– dochodów podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego.
2. Wysokość udziału w podatku dochodowym od osób prawnych, wynosi dla:
1) gminy – 1,6%,
2) miasta na prawach powiatu – 2,2%,
2) powiatu – 1,7%,
3) województwa – 2,3%
– dochodów podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego”.
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika m.in.: „Zmiana podstawy naliczania dochodów JST z tytułu udziału w podatku PIT i podatku CIT skutkuje koniecznością określenia nowych procentowych udziałów w tych dochodach. Wskaźniki procentowe w nowym systemie, dla każdej kategorii JST zapewniają dochody, które przewyższają dochody z tytułu udziału w podatkach PIT i CIT z dotychczasowego systemu i – co do zasady – pokrywają jednocześnie znaczną część obecnych subwencji”.
Zmiany w strukturze finansowania subwencjami
Projektowana ustawa przewiduje nową „strukturę” subwencji, z rezygnacją podziału aktualnego na części: wyrównawczą, równoważącą i regionalną i utworzenie tzw. potrzeb finansowych JST. Zgodnie z art. 23 projektu:
„Potrzeby finansowe jednostki samorządu terytorialnego, podlegające sfinansowaniu na podstawie tej ustawy, to suma potrzeb:
1) wyrównawczych;
2) oświatowych;
3) rozwojowych;
4) ekologicznych;
5) uzupełniających”.
W uzasadnieniu projektu ustawy opisano istotę ww. potrzeb:
„Potrzeby wyrównawcze
Projekt w obszarze potrzeb wyrównawczych wprowadza zasadniczą zmianę związaną z uwzględnieniem nowego elementu, jakim są zróżnicowane potrzeby wydatkowe JST. Potrzeby wydatkowe poszczególnych samorządów są bowiem zróżnicowane. Mają na to wpływ m.in.: czynniki społeczno- demograficzne, jak np.: liczba i struktura wiekowa ludności, liczba dzieci, bezrobotnych, ubogich lub grup wymagających opieki społecznej, czy różnice w koszcie dostarczenia danej usługi.
W projekcie uwzględnione zostaną zatem nie tylko dysproporcje dochodowe (jak to ma miejsce obecnie), ale również zróżnicowanie potrzeb wydatkowych JST.
Proponuje się wprowadzenie jednolitych kryteriów identyfikacji poziomu zamożności samorządów z uwzględnieniem nie tylko dysproporcji dochodowych między poszczególnymi JST, ale również zróżnicowania potrzeb wydatkowych
Potrzeby oświatowe
Projektowane przepisy zakładają, że globalna kwota potrzeb oświatowych ustalana byłaby co do zasady analogicznie jak obecna część oświatowa subwencji ogólnej, czyli podstawą ustalenia pozostawałaby kwota z roku poprzedniego, z uwzględnieniem zmiany zakresu realizowanych zadań oświatowych. Podział globalnej kwoty potrzeb oświatowych następowałby zgodnie z rozporządzeniem wydawanym przez ministra właściwego do spraw oświaty.
W odróżnieniu do obecnych rozwiązań, proponuje się: zwiększenie globalnych potrzeb oświatowych o równowartość kwoty dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego (zamiana formy finansowania zadań w zakresie wychowania przedszkolnego z dotacji celowych z budżetu państwa na dochody własne).
Potrzeby rozwojowe
Proponuje się, aby potrzeby rozwojowej ustalane były w podziale na poszczególne kategorie JST, co stwarza możliwość bardziej precyzyjnego wspierania rozwoju poszczególnych kategorii samorządu.
Następnie, ustalona dla każdej kategorii JST kwota potrzeb rozwojowych, dzielona będzie na dwie pule:
– 60% pulę podstawową, rozdysponowaną pomiędzy JST proporcjonalnie do liczby mieszkańców, przy czym proponuje się ustalenie minimalnej kwoty dla najmniejszych ludnościowo samorządów;
– 40% pulę inwestycyjną, dzieloną pomiędzy JST proporcjonalnie do udziału przeliczeniowych wydatków majątkowych jednostki w przeliczeniowych wydatkach majątkowych danej kategorii JST. Przeliczeniowe wydatki majątkowe JST byłyby wyliczane jako średnia z trzech ostatnich lat, przy zastosowaniu wag określonych w ustawie, gdzie najwyższe wagi miałyby wydatki własne, potem wydatki majątkowe na programy finansowane z udziałem środków unijnych, a najmniejsze inwestycje realizowane ze środków rządowych.
Potrzeby ekologiczne
Potrzeby ekologiczne to dodatkowe wsparcie finansowe dla JST. Ustalane byłyby dla wszystkich JST, na terenie których znajdują się obszary o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronione, m.in.: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu oraz strefy ochrony krajobrazu ustanawiane w tych obszarach, a także obszary Natura 2000.
Proponuje się, aby wielkość potrzeb ekologicznych zależała od powierzchni poszczególnych form ochrony przyrody oraz stawki przyjętej dla danej formy ochrony.
Potrzeby uzupełniające
W projekcie proponuje się ustalenie, na pierwszy rok obowiązywania ustawy poziomu dochodów JST gwarantującego wzrost dochodów każdej JST w stosunku do dochodów ustalonych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. W kolejnych latach potrzeby uzupełniające JST ustalane będą w wysokości odpowiadającej kwocie uzupełnienia dochodów z roku poprzedniego”.
Zmiany związane z wprowadzeniem tzw. korekty zamożności
Nowe przepisy przewidują wprowadzenie mechanizmu tzw. korekty zamożności. Zgodnie z projektowanym art. 32:
„1. Kwota dochodów jednostki samorządu terytorialnego na rok budżetowy podlega korekcie z tytułu zamożności, jeżeli dochody jednostki samorządu terytorialnego na jednego mieszkańca przeliczeniowego tej jednostki, są wyższe od 120% dochodów na jednego mieszkańca przeliczeniowego odpowiedniej kategorii jednostek samorządu terytorialnego.
2. Korektę z tytułu zamożności oblicza się mnożąc przeliczeniową liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego przez różnicę między dochodami na jednego mieszkańca przeliczeniowego danej jednostki samorządu terytorialnego a 120% dochodów na jednego mieszkańca przeliczeniowego odpowiedniej kategorii jednostek samorządu terytorialnego oraz przez wskaźnik 0,5.
3. Przez dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, rozumie się łączne dochody z tytułu podstawowych dochodów podatkowych, o których mowa w art. 24 ust. 5–7, oraz subwencji ogólnej, pomniejszone o kwotę odpowiadającą sumie potrzeb oświatowych i rozwojowych.
4. Korekty z tytułu zamożności dokonuje się poprzez pomniejszenie dochodu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, a jeżeli kwota korekty z tytułu zamożności jest wyższa niż kwota tego dochodu, to dodatkowo pomniejsza się dochód jednostki samorządu terytorialnego z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób prawnych. W przypadku województw pomniejszenia dokonuje się w pierwszej kolejności z dochodu z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób prawnych, a jeżeli kwota korekty z tytułu zamożności jest wyższa niż kwota tego dochodu, to dodatkowo pomniejsza się dochód z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych”.
W uzasadnieniu projektu ustawy opisano istotę ww. mechanizmu korekcyjnego:
„Mając na uwadze duże zróżnicowanie dochodowe JST w Polsce, utrzymany zostanie system korekty zamożności z wprowadzonymi jednak zasadniczymi zmianami. Korekta zamożności dotyczyłaby tylko najbogatszych samorządów, przy czym w stosunku do obecnej korekty w postaci wpłat tzw. »janosikowego« proponuje się następujące zmiany:
1) korekta zamożności liczona byłaby zarówno na podstawie dochodów podatkowych, jak i subwencji ogólnej, która w obecnym systemie nie jest uwzględniana,
2) parametry korekty będą jednolite dla wszystkich kategorii JST (jeżeli wskaźnik zamożności danej JST będzie większy od 120% wskaźnika zamożności danej kategorii JST, to korekta zamożności stanowić będzie 50% nadwyżki wskaźnika zamożności danej JST ponad 120% wskaźnika zamożności danej kategorii JST),
3) JST nie będzie ponosić wydatków na rzecz budżetu państwa w postaci wpłat tzw. »janosikowego«. Korekta zamożności dokonywana będzie co do zasady poprzez obniżenie kwoty zwiększonych dochodów z PIT i CIT.
W efekcie, nowe rozwiązania spowodują, że korekta zamożności będzie mniejsza niż dotychczasowe wpłaty tzw. »janosikowego«”.
Zmiany związane z wprowadzeniem jednej rezerwy na uzupełnienie dochodów JST
Nowe przepisy przewidują wprowadzenie jednej rezerwy uzupełniającej zamiast 3 rezerw wynikających z aktualnych przepisów. Zgodnie z projektowanym art. 34:
„1. W budżecie państwa tworzy się rezerwę na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego w wysokości stanowiącej równowartość 1,0% kwoty potrzeb finansowych ustalonych dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.
2. Środki rezerwy mogą być przeznaczone dla jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania bieżące lub inwestycyjne w obszarze:
1) oświaty, w szczególności w przypadku wzrostu zakresu zadań szkolnych i pozaszkolnych w stosunku do zakresu zadań przyjętego do obliczenia potrzeb oświatowych na rok budżetowy;
2) budowy, przebudowy, remontu, utrzymania lub ochrony dróg, którymi zarządzają jednostki samorządu terytorialnego;
3) pomocy społecznej;
4) innych zadań publicznych, których realizacja jest szczególnie uzasadniona względami społecznymi lub gospodarczymi.
3. Środki rezerwy mogą być przeznaczone także dla:
1) gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw, w których dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca, są niższe od średnich dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca danej kategorii jednostek samorządu terytorialnego;
2) jednostek samorządu terytorialnego:
a) w majątku których wystąpiły straty w wyniku nieprzewidzianych zdarzeń,
b) udzielających pomocy repatriantom i członkom ich rodzin.
4. Rezerwą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych.
5. Reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego może wskazać, w terminie do dnia 31 marca roku budżetowego, spośród obszarów i przypadków określonych w ust. 2 i 3 obszary i przypadki, według których rozdzielane będą środki stanowiące 80% rezerwy.
6. Podziału części rezerwy w kwocie stanowiącej 80% jej wysokości dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym w zakresie danego obszaru, po uzgodnieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego:
1) obszarów i przypadków, według których rozdzielane będą środki rezerwy, spośród obszarów i przypadków określonych w ust. 2 i 3;
2) wielkości środków rozdzielanych na poszczególne obszary i przypadki;
3) szczegółowych kryteriów podziału rezerwy w ramach wybranych obszarów i przypadków”.
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika m.in.:
„W stosunku do dotychczasowych rozwiązań, zgodnie z którymi w ramach subwencji ogólnej tworzone były trzy rezerwy, projektowana ustawa przewiduje utworzenie jednej rezerwy w wysokości 1% kwoty potrzeb finansowych ustalonych dla wszystkich JST. Należy zaznaczyć, że równowartość projektowanej rezerwy w stosunku do obecnie obowiązujących łącznie trzech rezerw nie zmniejszy się. W przeważającej części powtórzone zostały dotychczasowe obszary podziału środków z rezerwy”.
Inne istotne nowości i przepisy przejściowe
Projekt (art. 2 pkt 6) przewiduje rozszerzenie obecnego katalogu dochodów z PIT, w których samorządy terytorialne partycypują, także o podatek PIT pobierany w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Zaproponowano, aby dochody z ryczałtu zostały ustalone jako 14% przychodów ryczałtowych. Poszerzenie bazy podatkowej o ryczałt od przychodów ewidencjonowanych ma neutralizować negatywne skutki dla budżetów samorządowych wynikające ze zmiany opodatkowania przez podatników i przechodzenia na ryczałt.
W art. 101 projektu uregulowano ważną kwestię odnośnie stosowania nowej ustawy:
„Przepisy niniejszej ustawy w zakresie:
1) ustalenia i przekazywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego,
2) ustalania i przekazywania dochodów związku metropolitalnego,
3) opracowania projektu ustawy budżetowej i projektów uchwał budżetowych,
4) ustawy budżetowej i uchwał budżetowych,
5) opracowania projektów uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej,
6) uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
– stosuje się po raz pierwszy na rok 2025”.
W art. 102 projektu doprecyzowano, że w 2024 r. stosuje się przepisy aktualnej ustawy:
„1. W roku 2024 do ustalenia i przekazywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy ustawy uchylanej w art. 104.
2. W roku 2024 do ustalenia i przekazywania dochodów związku metropolitalnego stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 72, w brzmieniu dotychczasowym”.
W art. 97 projektu doprecyzowano, że w 2024 r. do dotacji celowych z budżetu państwa stosuje się przepisy aktualnej ustawy:
„W roku 2024 dotacje celowe z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego są udzielane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 104”.
W art. 89 projektu ustawy uregulowano ważne kwestie związane z przekazywaniem JST dochodów na nowych zasadach:
„1. Pierwsza rata środków stanowiących należne dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych na rok 2025, w wysokości 1/13 planowanej rocznej kwoty należnych dochodów z tego tytułu, podlega przekazaniu na rachunki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 25 grudnia 2024 r.
2. Gminy i powiaty otrzymują pierwszą ratę należnej subwencji ogólnej na rok 2025, w wysokości 1/13 rocznej należnej kwoty subwencji, w terminie do dnia 25 grudnia 2024 r.
3. Dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią dochody jednostek samorządu terytorialnego roku 2025.
4. Raty, o których mowa w ust. 1 i 2, dotyczą odpowiednio dochodów i wydatków budżetu państwa roku 2025”.
W art. 99 projektu ustawy uregulowano kwestie stosowania dotychczasowej ustawy do zmniejszeń/zwrotów części subwencji ogólnej
„Do:
1) zmniejszenia i zwrotu nienależnej kwoty poszczególnych części subwencji ogólnej, w tym uznania przez jednostkę samorządu terytorialnego zasadności zwrotu do budżetu państwa całej nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej,
2) zapłaty należnej kwoty z tytułu wpłaty jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa, o których mowa w art. 29, art. 30 i art. 70a ustawy uchylanej w art. 104
– za rok 2024 i lata poprzedzające ten rok stosuje się przepisy dotychczasowe”.
Podsumowując, zakres zmian objętych projektem jest szeroki, a powyżej tylko zasygnalizowano niektóre z nich. Przedstawienie rozwiązań szczegółowych wymaga już bliższej analizy, co również zostanie dokonane w najbliższym czasie.
