W dzienniku urzędowym województwa mazowieckiego w dniu 25.8.2023 r. ukazało się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 23.8.2023 r. (Nr WNP-I.4131.196.2023, Legalis).
Wydanie ww. rozstrzygnięcia nastąpiło w stosunku do uchwały rady gminy w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy. Podstawę materialno-prawną ww. uchwały rady gminy stanowią przepisy zgrupowane w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: SamGminU). Tamże, postanowiono m.in., że:
„1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7.
3. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski.
4. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego”.
Uchwała rady gminy, co do zasady, ma charakter ogólny, odnosząc się w ogólności do szeroko pojętego aspektu – konsultacji z mieszkańcami. Co istotne, z punktu widzenia poruszonej problematyki w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały zawarto sformułowania:
„1. Wniosek o przeprowadzenie konsultacji składany przez grupę 200 mieszkańców, powinien zawierać:
(….)
4) dane identyfikacyjne inicjatorów (imię i nazwisko, adres zamieszkania, e-mail lub nr telefonu), własnoręczne podpisy oraz oświadczenie wyrażające zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb niezbędnych do prowadzenia procedury konsultacji społecznych”.
Z kolei, w § 5 ust. 1–2 ww. uchwały postanowiono, że:
„1. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne, Przewodniczący Rady Miejskiej pisemnie wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni.
2. Jeżeli wnioskodawca w wyznaczonym terminie nie uzupełni braków formalnych, wniosek pozostawia się bez rozpoznania”.
Na kanwie ww. przepisów organ nadzoru (wojewoda) wskazał na kilka istotnych aspektów prawnych.
Po pierwsze, podano, że SamGminU dopuszcza zarówno możliwość podjęcia przez samorządowe organy stanowiące odrębnej uchwały ogólnie regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych (jak ww. sprawie), jak i umieszczenie odpowiednich przepisów w akcie o szerszym zakresie regulacji, jakim jest, np. statut gminy. Nadto dodano, że istnieje możliwość zarządzenia konsultacji społecznych na podstawie podejmowanych ad hoc uchwał, regulujących zasady i procedurę przeprowadzenia konkretnych konsultacji. Jednocześnie zaznaczono, że wprowadzenie w poszczególnych jednostkach samorządowych konsultacji społecznych w sprawach innych niż wprost wskazane SamGminU ma charakter fakultatywny i zależy jedynie od woli politycznej władz samorządowych, a niejednokrotnie przede wszystkim od aktywności mieszkańców danej jednostki na rzecz wprowadzenia mechanizmów partycypacji społecznej.
Po drugie, zaznaczono także, że konstrukcja prawna instytucji konsultacji społecznych obejmuje trzy składowe: podmiot konsultacji, przedmiot konsultacji oraz ich zakres terytorialny. Strona podmiotowa procesu konsultacji społecznych obejmuje zawsze dwa podmioty: organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych, którego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem konsultacji, oraz zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym, drugim zaś jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje. Istotnym jest, iż każda osoba posiadająca status mieszkańca bez dalszych ograniczeń może uczestniczyć w konsultacjach społecznych.
Po trzecie, organ nadzoru stwierdził również, że przytoczone wyżej zapisy naruszą ww. mechanizm konsultacji społecznych, w zakresie, w jakim ograniczają mieszkańcom gminy dostęp do udziału w konsultacjach społecznych, w związku z ustaleniem obowiązku wskazania we wniosku nr telefonu lub adresu e-mail oraz w zakresie, w jakim przewidziano, iż nie podanie we wniosku o przeprowadzenie konsultacji danych, tj. nr telefonu lub adresu e-mail spowoduje braki formalne wniosku, zaś w przypadku, gdy wniosek nie zostanie uzupełniony w terminie wskazanym w uchwale – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W świetle uchwały, jednym z obligatoryjnych elementów wniosku, złożonego przez grupę mieszkańców gminy jest posiadanie nr telefonu lub adresu e-mail przez inicjatora.
Po czwarte, opierając się o ww. przepisy, organ nadzoru wskazał, że wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w tym nałożenie obowiązku podania we wniosku danych, tj. nr telefonu lub adresu e-mail, od podania których uzależniony jest udział mieszkańca gminy w konsultacjach. Powyższe stanowi o przekroczeniu upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 SamGminU. Wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie.
Po piąte, zakwestionowano ww. zapisy również ze względu na aspekt przetwarzania danych w świetle przepisów RODO. W tym zakresie podkreślono, że żądanie podania danych w postaci nr telefonu lub adresu e-mail wykracza ponadto poza zakres danych, których można żądać od mieszkańców składających wniosek o przeprowadzenie konsultacji. Przetwarzanie danych osobowych może być dokonywane, gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz jest to niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c i e oraz ust. 3 RODO).
Przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze lub przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 lit. c RODO, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane („minimalizacja danych”).
Finalnie, z ww. względów uznano, że regulacje w podanym wyżej zakresie przekraczają zakres upoważnienia wynikający z art. 5a ust. 2 SamGminU, na skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych, w związku z ustaleniem obowiązku wskazania nr telefonu lub adresu e-mail w procedurze konsultacyjnej. Ponadto kwestionowane ustalenia uchwały stanowią istotne naruszenie przepisów RODO, z uwagi na to, iż żądane dane wykraczają poza zakres danych, bez których nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku, a obowiązek podania tych danych jest sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych, o której mowa w art. 5 ust. 1 lit. c RODO.
Podsumowując, stanowisko organu nadzorczego ma prawne uzasadnienie. Lokalny prawodawca nie może kształtować przepisów w zakresie konsultacji społecznych w sposób niezgodny z zakresem ustawowego upoważnienia oraz z przepisami dotyczącymi danych osobowych.
