Sporządzając zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST, po dokonaniu podziału kwot na kwoty dla JSFP i jednostek spoza SFP, w świetle systematyki zastosowanej w redakcji wskazanego przepisu ustawy o finansach publicznych (dalej: FinPubU), w następnej kolejności należy wyodrębnić dotacje rodzajowo na: przedmiotowe, podmiotowe i celowe. Należy mocno zaakcentować, że w FinPubU wyróżnione są wyłącznie trzy rodzaje dotacji. Inne rodzaje dotacji nie są znane porządkowi prawnemu. Brak zatem umocowania prawnego do wskazywania w zestawieniu dołączanym do uchwały budżetowej innych rodzajów dotacji, np. dotacji mieszanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.12.2013 r. (II GSK 1482/12, Legalis) zwrócił uwagę, że: „Stanowisko sądu I instancji nie uwzględnia także, że przepisy FinPubU, regulujące tworzenie uchwały budżetowej JST, stanowią, że w załącznikach do wspomnianej uchwały zamieszcza się, zgodnie z art. 214 pkt 1 FinPubU, zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST w podziale na dotacje dla JSFP i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych (art. 215 ust. 1 FinPubU). Stosownie do art. 215 ust. 2 FinPubU w zestawieniu wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań JST”.
Kryteria ustalania rodzaju dotacji i ich beneficjentów
Przepisy FinPubU odnoszące się do finansów JST nie definiują pojęcia dotacji samorządowej ani innych pojęć z tego obszaru, toteż w sektorze samorządowym w praktyce wykorzystuje się odpowiednio definicje z FinPubU z części właściwej dla budżetu państwa.
W świetle definicji odnoszącej się do budżetu państwa dotacjami przedmiotowymi są środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych (przepis art. 130 ust. 1 FinPubU). Na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 FinPubU dotacje przedmiotowe z budżetu JST mogą otrzymywać SZB oraz według art. 219 ust. 2 FinPubU także inne podmioty, o ile odrębne przepisy tak stanowią.
Dotacje podmiotowe, jak mówi art. 131 FinPubU, obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie (lub umowie międzynarodowej), wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie (lub umowie międzynarodowej). Krąg potencjalnych beneficjentów dotacji podmiotowych jest szerszy: począwszy od różnego rodzaju instytucji kultury przez publiczne i niepubliczne jednostki oświatowe skończywszy na nowo utworzonym SZB. Wydaje się, że rzadko już co prawda występująca dotacja na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe, z uwagi na jej ogólne przeznaczenie, którym jest posiadanie środków obrotowych na rozpoczęcie działalności przez wprost wskazany w ustawie podmiot, tj. nowo utworzony SZB, posiada cechy charakterystyczne właśnie dla dotacji podmiotowej.
Dotacjami celowymi, jak wynika z art. 127 FinPubU, są środki na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Dotacja celowa determinowana jest zatem: zadaniem, celem, przeznaczeniem. Beneficjenci dotacji celowych stanowią najszerszy, właściwie nieograniczony krąg podmiotów. Dotacji celowych można udzielać nie tylko na podstawie przepisów FinPubU, lecz także na podstawie lub w powiązaniu z przepisami wielu ustaw merytorycznych, regulujących poszczególne zagadnienia (np. ochronę środowiska, ochotnicze straże pożarne, sport, opiekę nad zabytkami, ochronę zdrowia, naukę i szkolnictwo wyższe, prawo wodne, opiekę nad dziećmi do lat trzech, wykonywanie ratownictwa wodnego, wykonywanie ratownictwa górskiego, rodzinne ogródki działkowe, pożytek publiczny i wolontariat).
Warto w tym miejscu dodać, że – na mocy art. 18 ustawy o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw – z dniem 19.9.2018 r. wprowadzono do porządku prawnego unormowanie zawarte w art. 221a FinPubU. Na podstawie tego przepisu z budżetu JST mogą być udzielane dotacje celowe na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z wykonywaniem zadań publicznych jednostki w ramach umów o PPP, z uwzględnieniem przepisów o PPP. Udzielenie takiej dotacji partnerowi prywatnemu następuje na podstawie umowy o PPP z uwzględnieniem przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
Dotacja celowa jako forma pomocy finansowej
W przepisie ust. 2 art. 215 FinPubU wskazano, że wyodrębnienie, jakie ma zostać zawarte w wykazie planowanych do udzielenia dotacji, dotyczy literalnie dotacji przedmiotowych, podmiotowych oraz celowych – związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie ustaw ustrojowych [art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: SamGmU), art. 7a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: SamPowU), art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (dalej: SamWojU), art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim (dalej: ZwMetroWojŚlU)] – JST, związki oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym finansowej, ale na cele związane z realizacją zadań tych jednostek. Na podstawie art. 220 ust. 1 FinPubU formą pomocy finansowej jest udzielenie dotacji celowej. Dotacja celowa udzielana w ramach pomocy finansowej na zadania innej JST także powinna zostać wykazana w omawianym zestawieniu stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej, pomimo że nie jest związana z realizacją zadań JST udzielającej pomocy, tylko JST, której pomoc jest udzielana. Podobnie powinny być traktowane dotacje celowe na pomoc finansową dla spółek wodnych z art. 443 ust. 3 ustawy – Prawo wodne.
Brak w zestawieniu danych dotyczących udzielanych dotacji celowych w ramach pomocy finansowej jest kwestionowany przez RIO, o czym świadczy obszerne orzecznictwo tego organu nadzoru. I tak Kolegium RIO w Krakowie w uchwale z 23.10.2013 r., Nr KI-411/240/13 stwierdziło, że: „Doszło do naruszenia przepisu art. 214 pkt 1 FinPubU z powodu następującej przyczyny: w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały obrazującym wykaz dotacji udzielanych z budżetu Gminy (…) nie uwzględniono pomocy finansowej dla samorządu Województwa Małopolskiego, jaką zaplanowano w formie dotacji w dziale 600 – Transport i łączność, w rozdziale 60013 – Drogi publiczne wojewódzkie”. Podobne wypowiedziało się Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 8.1.2013 r.
W załączniku Nr 8 „Dotacje celowe dla podmiotów zaliczonych i niezaliczonych do sektora finansów publicznych 2013” nie ujęto zaplanowanej w dziale 600 „Transport i łączność”, rozdziale 60014 „Drogi publiczne powiatowe” dotacji celowej na pomoc finansową udzieloną między JST na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych w kwocie 750 000 zł. Jak wynika z podjętej w dniu 10.12.2012 r. uchwały (…) jest to pomoc finansowa udzielona Powiatowi (…) na zadanie pn. „Przebudowa drogi Nr 4108W na odcinku od granicy B. w miejscowości Ż., gmina B.”. Brak niniejszej dotacji w ww. załączniku istotnie narusza art. 214 pkt 1 FinPubU, który to stanowi, że w załączniku do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielonych z budżetu JST. (…) Ponadto Kolegium zwraca uwagę, iż Rada Miejska zaplanowała (zgodnie z załącznikiem Nr 2a „Wydatki bieżące 2013”) w dziale 754 „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa”, rozdziale 75404 „Komendy Województwa Policji” wydatki jednostek budżetowych (w kolumnie Nr 7) związane z realizacją ich statutowych zadań w kwocie 50 000 zł. Niniejsze środki winny stanowić dotację celową przeznaczoną na Fundusz Wsparcia Policji w oparciu o art. 13 PolicjaU. (…) Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (dalej: KlasBudżR) środki te zaliczane są do grupy dotacyjnej (…), tak więc winny znajdować się również w załączniku Nr 8 „Dotacje celowe dla podmiotów zaliczanych i niezaliczanych do sektora finansów publicznych 2013”.
Począwszy od 12.3.2022 r., na mocy nowelizacji przepisów SamGminU, SamPowiatU, SamWojU i ZwMetroWojŚlU dokonanej przepisami art. 73, art. 78-79 i art. 91 PomocUkrainaU, która weszła w życie z mocą wsteczną od 24.2.2022 r. – JST, związki oraz stowarzyszenia JST mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw. Podstawą do udzielania pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw jest uchwała organu stanowiącego JST, zgromadzenia związku lub właściwego organu statutowego stowarzyszenia JST. Stanowią o tym art. 10 ust. 3 SamGminU, art. 7a ust. 2 SamPowiatU, art. 8a ust. 2 SamWojU i art. 16 ust. 3 ZwMetroWojŚlU. Pomoc finansowa udzielana społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw, której wysokość (konkretna kwota) i cel ma umocowanie w uchwale organu stanowiącego JST, powinna zostać uprzednio zaplanowana w budżecie udzielającej pomocy JST oraz powinna zostać ujęta w zestawieniu dotacji udzielanych z budżetu JST.
Pomoc finansową udzielaną społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw (np. miastu partnerskiemu) należy klasyfikować w § 274 „Pomoc zagraniczna” z odpowiednią 4. cyfrą. Mówi o tym projektodawca zmian do rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, wskazując, że w zakresie wydatków na wsparcie społeczności lokalnych i regionalnych innych państw zastosowanie znajduje § 274 „Pomoc zagraniczna” (uzasadnienie do projektu z 12.5.2022 r. rozporządzenia MF zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Nr wykazu 507, s. 3, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//502/12359752/12879700/12879701/dokument555456.pdf – dostęp: 1.9.2022 r.).
W zakresie rozdziału klasyfikacji budżetowej wydatki na pomoc zagraniczną oraz pomoc humanitarną klasyfikuje się w rozdziale „Pomoc zagraniczna” z końcówką „79”, który to rozdział znajduje się w większości działów KlasBudżR (np. 801/80179, 851/85179, 852/85279, 900/90079). Dział należy wybrać rodzajowo w zależności od celu udzielanej pomocy finansowej. Paragraf 274 jest klasyfikowany do grupy „Dotacje na zadania bieżące” w świetle przepisów KlasBudżR.
