Sprzedaż nieruchomości gminnej stanowiącej drogę

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: GospNierU) – co do zasady – sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste gminnej nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów GospNierU.

Bezprzetargowe nabycie zasadniczo może mieć miejsce w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w ustawie. Przykładowo, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 GospNierU nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli m.in. „przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości”. Kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej na ww. podstawie jest zaś okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie wskazanego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Ewentualny brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać zaś, iż powyższe zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu (wyr. NSA z 15.5.2019 r., I OSK 432/19, Legalis). Wręcz przeciwnie, organ, wiedząc, iż kupnem nieruchomości mogą być zainteresowane inne podmioty, zamiast informować te osoby o toczących się rozmowach winien podjąć działania zmierzające do sprzedania tej nieruchomości w drodze przetargu.

Co do zasady bowiem bezprzetargowa sprzedaż na podstawie komentowanego przepisu jest możliwa jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (wyr. WSA w Poznaniu z 7.7.2010 r., IV SA/Po 230/10, Legalis). Co zaś istotne, umowa zawarta bez przetargu, w sytuacji, w której brak było podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego, jest umową nieważną. Zastosowanie ma tu bowiem art. 58 § 1 KC. Późniejsza nawet zmiana ustawy, umożliwiająca z kolei zastosowanie trybu bezprzetargowego, nie może zaś prowadzić do sanacji umowy dotkniętej nieważnością.

Stosownie przy tym do art. 40 ust. 1 GospNierU, przetarg przeprowadza się w formie:

Przetarg ustny z reguły ma na celu uzyskanie najwyższej ceny, w sytuacji gdy przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty. Przetarg ograniczony organizuje się z kolei wówczas, gdy warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób. Najbardziej typowym przypadkiem dla ogłoszenia przetargu ograniczonego jest sytuacja, w której nabyciem nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych – jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową – jest zainteresowany więcej niż jeden podmiot. Jednak możliwe są również inne sytuacje, jak np. konieczność posiadania koncesji czy też zezwolenia na prowadzenie działalności, dla prowadzenia której przeznaczona jest nieruchomość. Uszczegółowienie zasad i przypadków pozwalających na ogłoszenie przetargu ograniczonego może być zawarte także w uchwale organu stanowiącego, np. rady gminy (wyr. WSA w Gdańsku z 14.1.2009 r., II SA/Gd 191/08, Legalis).

Oczywiście – zgodnie z art. 40 ust. 3 GospNierU – o zastosowanej formie przetargu decyduje ostatecznie jego organizator. Zawężając jednakże krąg podmiotów mogących brać udział w przetargu na nabycie nieruchomości gminnej należy brać pod uwagę okoliczności obiektywne, niedyskryminujące (nienaruszające interesów) innych potencjalnych nabywców z uwagi na ustalone przez organizatora warunki przetargowe. Zatem w opisanej sytuacji zasadne byłoby w pierwszej kolejności dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się – przede wszystkim – na którąś z przesłanek wymienionych w art. 95 GospNierU.

Odnośnie natomiast do sprzedaży działki stanowiącej drogę, to jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 11.12.2014 r. (I OSK 233/13, Legalis), sama sprzedaż działki gruntu stanowiącej drogę publiczną osobie fizycznej nie pozbawia jej charakteru drogi publicznej, a jedynie umowa sprzedaży może zawierać wadę nieważności. Pamiętać bowiem należy, iż osoba fizyczna nie może być właścicielem drogi publicznej, a do takiej kategorii dróg należy zaliczyć np. drogę gminną. Z art. 2a oraz art. 7 ust. 2 i 3 DrPublU wynika bowiem, że właścicielem dróg publicznych może być wyłącznie podmiot publicznoprawny – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jedynie w odniesieniu do drogi wewnętrznej jej właścicielem – oprócz tego rodzaju podmiotów – może być również osoba prywatna: fizyczna lub prawna (wyr. SA w Szczecinie z 28.10.2020 r., I AGa 29/20, Legalis). Niewątpliwie więc droga wewnętrzna należąca do gminy i nieposiadająca statusu drogi publicznej może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego również na rzecz osób fizycznych lub prawnych. Stosownie przy tym do definicji zawartej w art. 8 ust. 1 DrPublU, za „drogi wewnętrzne” uznaje się: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Jedynie zatem droga publiczna (a więc droga: krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna) nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 KC jedynie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może – z wyłączeniem innych osób – korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (wyr. WSA w Gliwicach z 30.10.2019 r., II SA/Gl 853/19, Legalis). Gdyby więc sprzedażą miała być objęta działka gruntu stanowiąca drogę publiczną (w całości lub części), konieczne – celem jej zbycia – byłoby uprzednie pozbawienie jej charakteru drogi publicznej i wyłączenie jej z użytkowania.

Należy zwrócić przy tym uwagę na istniejące w polskim systemie prawnym pojęcie „drogi publicznej” zdefiniowane w art. 4 pkt 2 DrPublU, który mówi, że „droga” to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 PrBud, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 1 DrPublU, przez „pas drogowy” rozumie się wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest (lub będzie) zlokalizowana droga. Ustawodawca zaś w art. 2a DrPublU nie mówi o pasie drogowym, tylko o drodze, czym zawęził pojęcie nieruchomości wyłączonej z obrotu. Z definicji drogi wynika więc, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowana w pasie drogowym (postan. SO w Kielcach z 29.4.2014 r., II Ca 940/13, Legalis). Powyżej wskazane orzecznictwo opowiada się za rozumieniem „drogi publicznej” mogącej być przedmiotem prawa własności, która spełnia przesłanki określone w DrPublU; w szczególności droga, o którą chodzi, musi istnieć, spełniając funkcje drogi. Z uwagi na spójność wewnętrzną DrPublU i spójność całego systemu prawnego należy zatem twierdzić, że ustawodawca przepisem wyłączającym z obrotu prawnego drogi publiczne – ściślej nieruchomości będące takimi drogami – objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego lub nieruchomości, które są uwzględnione w już istniejących planach inwestycyjnych i z uwagi na etap tych inwestycji w nieodległym, rozsądnym okresie taką budowlą się staną. Nie dotyczy to zatem nieruchomości dopiero przeznaczonych pod drogę publiczną i to w bliżej nieokreślonym terminie realizacji. W konsekwencji o zakazie z art. 2a DrPublU można mówić dopiero wtedy, gdy nieruchomość przeznaczona na taką drogę przekształci się w nią faktycznie i prawnie lub ujęta jest w zaawansowanym planie inwestycyjnym. Wobec tego samo jedynie sklasyfikowanie takiej nieruchomości w ewidencji gruntów jako „droga” i opatrzenie znakiem „dr” nie jest wystarczające do ustalenia, iż obejmuje ją zakaz obrotu, a stwarza jedynie obalane domniemanie, że nieruchomość stanowi drogę (wyr. WSA w Krakowie z 14.1.2020 r., III SA/Kr 645/19, Legalis).