Organizator przetargu posiada swobodę decydowania o formie ograniczonego lub nieograniczonego przetargu, realizowaną poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: GospNierU) – co do zasady – sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów GospNierU. Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu, zaś warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą.
Co do zasady, bezprzetargowe nabycie może mieć miejsce jedynie w wypadkach wyczerpująco określonych w ustawie. Tak też, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 GospNierU, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 GospNierU, zgodnie z którym, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu (z zastrzeżeniem art. 216a GospNierU) przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:
1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy GospNierU lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 GospNierU;
2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5.12.1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 GospNierU;
3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.
Jednocześnie, ustawodawca wskazał w tym miejscu, iż zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 GospNierU nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. Zatem, o ile sprzedaż nie nastąpi zgodnie z kolejnością pierwszeństwa przedstawionego wyżej, zbycie na rzecz innych podmiotów niż wyszczególnione w dwóch pierwszych punktach powyżej, nie może nastąpić przed umożliwieniem najemcy lokalu mieszkalnego skorzystania z prawa pierwszeństwa.
Wprowadzone pierwszeństwo w nabyciu lokalu stanowi jedynie zatem zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający to pierwszeństwo. Pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się zaś dopiero wówczas, gdy gmina ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości – czyli m.in lokali mieszkalnych (wyr. WSA w Gliwicach z 16.12.2019 r., II SA/Gl 1119/19, Legalis).
Jak wynika to z powyższych regulacji, osobami objętymi pierwszeństwem w nabyciu nieruchomości są m.in. najemcy lokali mieszkalnych w sytuacji, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Wskazać przy tym należy, że w pierwotnej wersji ustawy osobami, którym przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, byli jedynie najemcy, z którymi najem nawiązany został przed dniem 12.11.1994 r. na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis we wskazanym brzmieniu został uznany jednak za sprzeczny z Konstytucją RP w wyr. TK z 21.9.1999 r. (K 6/98). Najemcą jest przy tym bądź osoba będąca stroną umowy najmu, bądź małżonek takiej osoby, który na podstawie art. 6801KC stał się najemcą, mimo iż nie był stroną umowy najmu. Ponadto w stosunek najmu można także wstąpić na podstawie art. 691 § 1 KC oraz na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa.
Regulacja zawarta w art. 34 ust. 1 pkt 3 GospNierU obejmuje przy tym jedynie pierwszeństwo przysługujące najemcy lokalu mieszkalnego i to zawartego na czas nieoznaczony. Ponieważ przepisy GospNierU nie zawierają własnej definicji pojęcia „lokalu mieszkalnego”, należy odwołać się tu do przepisów innych ustaw, tak art. 2 ust. 1 pkt 4 OchrLokU, zgodnie z którym przez „lokal” należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest zaś „lokalem” pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych, jak też art. 2 ust. 1 ustawy z 24.6.1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.) – gdzie wskazano, iż jedynie samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Jeżeli zatem, najmem nie jest objęty lokal mieszkalny, zaś najem nie został zawarty na czas nieoznaczony, najemcy nie przysługuje pierwszeństwo wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 GospNierU.
Jak wyjaśnia się to bowiem w orzecznictwie, w drodze bezprzetargowej, na podstawie art. 34 ust. 1 GospNierU może być zbyty jedynie lokal stanowiący odrębny przedmiot własności. Natomiast, gdy zbywana jest cała nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, w którym znajdują się niewyodrębnione lokale zamieszkiwane przez najemców, dochodzi do zbycia całej nieruchomości w drodze przetargu i najemcom poszczególnych lokali nie służy prawo pierwszeństwa określone we wspomnianym przepisie. W przypadku zbycia nieruchomości najemcy lokalu mieszkalnego, niestanowiącego odrębnej nieruchomości, nie przysługuje więc prawo pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu (wyr. SA w Gdańsku z 12.6.2018 r., V ACa 232/18, Legalis).
W takiej sytuacji, dopuszczalne może być skorzystanie ze zbycia nieruchomości budynkowej w trybie przetargu ograniczonego do najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. Jak wyjaśnia się to bowiem w doktrynie, przetarg ograniczony organizowany jest w wypadku, gdy warunki przetargowe mogą być spełnione przez ograniczoną liczbę osób. W art. 40 ust. 2a GospNierU ustawodawca wprowadzając możliwość przeprowadzenia przetargu ograniczonego nie unormował jednakże precyzyjnie katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest jego przeprowadzenie.
Zatem według normy art. 40 GospNierU, organizator przetargu posiada swobodę decydowania o formie ograniczonego lub nieograniczonego przetargu, realizowaną poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych ( wyr. WSA w Gdańsku z 14.1.2009 r., II SA/Gd 191/08, Legalis).
Uszczegółowienie zasad i przypadków pozwalających na ogłoszenie przetargu ograniczonego może być także zawarte w uchwale organu stanowiącego (rady gminy). W przedstawionym stanie faktycznym należy uznać, iż wybór formy przetargu ograniczonego do najemców lokali komunalnych znajdujących się w zbywanym budynku nie powinien – z uwagi na dobór uczestników przetargu – być oceniany jako dyskryminujący. Zważyć bowiem należy, iż zawężając krąg podmiotów mogących brać udział w przetargu na nabycie nieruchomości gminnej należy brać jedynie pod uwagę okoliczności obiektywne, niedyskryminujące (naruszające interesy) innych, potencjalnych nabywców z uwagi na ustalone przez organizatora, warunki przetargowe.
