Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz

  • Praktyczne omówienie nowelizacji przepisów ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dotyczących sprawowania nadzoru nad działalnością gminną.
  • Komentarz pozwoli zapoznać się z wybranymi tezami orzecznictwa do art. 85-102a, szczegółowo omawia procedurę nadzorczą w samorządzie gminnym.
  • Każdy artykuł zawiera praktyczne ujęcie najważniejszych kwestii oraz odpowiedzi na trudne pytania dotyczące omawianego zagadnienia.
  • Publikacja skierowana jest do praktyków zajmujących się nadzorem działalności gminnej, burmistrzów i prezydentów miast oraz sekretarzy gmin, a także dla wszystkich którzy chcą zapoznać się z zagadnieniem postępowania nadzorczego w samorządzie gminnym.
Fragment tekstu z poradnika:
I. Komentarz do art. 98 SamGminU

1. Komentowany przepis daje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów nadzorczych dotyczących gminy. Przesłanką zaskarżenia rozstrzygnięcia jest jego niezgodność z prawem, a samo zaskarżenie powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega m.in.:
1) stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 91 ust. 1 SamGminU),
2) wskazanie na nieistotne naruszenie prawa w uchwale rady gminy lub zarządzeniu wójta (art. 91 ust. 4 SamGminU),
3) odwołanie wójta (art. 96 ust. 2 SamGminU),
4) zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego (art. 97 SamGminU),
5) zarządzenie zastępcze wojewody (art. 98a SamGminU).

2. Zgodnie z ust. 3 komentowanego przepisu, do złożenia skargi uprawnione są gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jednocześnie podstawą do wniesienia skargi jest uchwała rady gminy lub zarządzenie wójta, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Ponieważ ust. 1 komentowanego przepisu wymaga, aby skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia, to uchwała lub zarządzenie będące podstawą wniesienia skargi również musi zostać podjęte (wydane) w tym terminie. Jeżeli zatem rozstrzygnięciem nadzorczym właściwy wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady gminy, to w celu wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego rada musi podjąć uchwałę w sprawie wniesienia skargi, oczywiście przed upływem 30-dniowego terminu. Podobnie w przypadku rozstrzygnięcia dotyczącego zarządzenia wójta, gdzie wójt musi wydać w ciągu 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego zarządzenie w sprawie wniesienia skargi. Należy jednak zauważyć, że NSA w wyroku z 11.8.2016 r. (I OSK 1167/16) stwierdził, że brak zarządzenia wójta w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie może powodować odrzucenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd zauważył w przywołanym wyroku, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 SamGminU, podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze, miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Uchwała w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia, lub zarządzenie w tej sprawie, może zatem zostać wydane już w trakcie toczącego się postępowania sądowego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.9.2010 r. (II OSK 1314/10) stwierdził, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie, a gminę (także przed sądem) reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent). Tym samym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną, powinien wnieść prezydent miasta, a nie rada gminy „działająca imieniem Prezydenta”, bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania. Rada gminy nie ma też kompetencji do udzielania pełnomocnictw pracownikom urzędu w sytuacji, gdy to nie ona reprezentuje gminę i nie posiada żadnych kompetencji w stosunku do pracowników urzędu. Skargi na akt nadzoru nie może zatem wnieść również przewodniczący rady gminy, a zawsze skargę wnosi organ wykonawczy, jako uprawniony do reprezentowania gminy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.4.2013 r. (II OZ 314/13) stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 96 ust. 2 SamGminU, może wnieść wyłącznie gmina, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny.

II. Tezy z orzecznictwa

1. Niezaskarżalność rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy
1. Wstrzymanie przez wojewodę wykonania uchwały albo zarządzenia organu gminy na podstawie art. 91 ust. 2 SamGminU nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, w związku z czym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Szczecinie z 26.10.2015 r., II SA/Sz 1181/15).

2. Brak legitymacji skargowej zakładu usług komunalnych w postępowaniu sądowo administracyjnym
1. Zakład usług komunalnych nie mógł zostać uznany za stronę w postępowaniu przed sądem I instancji, albowiem stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie: organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a SamGminU). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 SamGminU mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny (postanowienie NSA z 23.4.2014 r., II OSK 915/14).

3. Podmiot uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze
1. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro co do zasady gminę reprezentuje wójt (art. 31 SamGminU) rada gminy może podjąć uchwałę o wniesieniu skargi i upoważnić do jej wykonania wójta gminy. Takie powierzenie wykonania uchwały wójtowi upoważnia wójta nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zarówno w zakresie stanowiska rady gminy, jak i wójta. Udzielenie pełnomocnictwa przez wójta oznacza zaś, że pełnomocnik działał za stronę, którą jest gmina w sprawie dotyczącej zarówno rady gminy, jak i wójta (wyrok NSA z 19.12.2013 r., II OSK 1414/13).

III. Z praktyki

1. Prezydent miasta nie może zaskarżać rozstrzygnięcia organu nadzoru
1. PROBLEM: Czy prezydent miasta powinien skarżyć do WSA bezpośrednio uchwałę odmawiającą udzielenia mu absolutorium z wykonania budżetu, czy też rozstrzygnięcie organu nadzoru odnoszące się do tej uchwały?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że prezydent miasta powinien skarżyć uchwałę dotyczącą jego, a nie rozstrzygnięcie organu nadzoru odnoszące się do tej uchwały (postanowienie WSA w Białymstoku z 29.12.2016 r., I SA/Bk 1203/16).

Problem, który ostatecznie musiał rozstrzygnąć WSA w Białymstoku, zaczął się od uchwały rady miasta, odmawiającej prezydentowi absolutorium z wykonania budżetu.

Uchwała rady miasta została poddana kontroli regionalnej izby obrachunkowej (RIO, Izba) pod kątem zgodności z prawem, a Izba stwierdziła, że dana uchwała nie narusza przepisów prawa. Jednocześnie RIO podkreśliła, że wszelkie elementy procedury podejmowania takiej uchwały zostały dochowane, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż nie było rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji prezydent skierował do RIO pismo z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały RIO i jednocześnie stwierdzenie nieważności uchwały rady miasta w przedmiocie nieudzielenia mu absolutorium z wykonania budżetu. Sprawa trafiła w końcu do WSA, a w skardze prezydent miasta wnosił o uchylenie (ewentualnie stwierdzenie nieważności) stosownych uchwał kolegium RIO.

Sąd stwierdził, że skarga prezydenta nie mogła być wniesiona do WSA i to aż z dwóch powodów. Po pierwsze, jak zauważył sąd, skardze do WSA podlegają ściśle określone w przepisach prawa formy działalności organów administracji. Jednym z nich jest akt nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (JST), który w tym wypadku podlega zaskarżeniu na mocy art. 98 ust. 1 SamGminU. Sąd stwierdził, że uchwała o braku podstaw do ingerencji (podjęta przez RIO) – czyli stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy – nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, a zatem nie podlega zaskarżeniu do WSA. W takiej sytuacji skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU.

Po drugie WSA uznał, że prezydent miasta nie mógł wnieść skargi na uchwałę RIO. Na podstawie art. 98 ust. 3 SamGminU skargę na rozstrzygnięcie organu nadzorczego może złożyć rada gminy lub związek międzygminny, których interes prawny został naruszony tym rozstrzygnięciem (taki pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku NSA z 18.9.2008 r., II OSK 294/08). Z tego wynika, że w tej konkretnej sprawie skargę mogłaby wnieść Gmina Miasta Białystok, a prezydent mógłby ją reprezentować w tym postępowaniu (trudno jednak sobie taką sytuację wyobrazić).

Sąd podkreślił, że prezydent mógłby wnieść skargę na uchwałę rady miasta o nieudzieleniu absolutorium na podstawie art. 101 SamGminU (tak np. orzekł NSA w wyroku z 20.11.2009 r., II GSK 206/09).

Zobacz także:

Więcej o samorządzie gminnym znajdziesz w module Ustrój i organizacja >>




 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych