Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest rozróżnienie dwóch zakresów działania organów gospodarujących zasobami nieruchomości. Z jednej strony działają one, jako organy reprezentujące właściciela nieruchomości, i tu występują one, jako reprezentanci cywilnoprawnego właściciela w sferze dominium. Natomiast z drugiej strony ustawa o gospodarce nieruchomościami te same organy wyposażyła w kompetencje władcze (imperium) w odniesieniu do pewnych czynności gospodarowania nieruchomościami. W tym zakresie organy gospodarujące nieruchomościami działają, jako organy administracji publicznej.
Taki dualizm tworzy problemy interpretacyjne sprawiające istotne wątpliwości, co do właściwego kwalifikowania poszczególnych czynności do jednej lub drugiej sfery. W konsekwencji podmioty dotknięte działaniami aktów wydawanych przez organy stosują niewłaściwe środki w zakresie podważania aktów działania tych organów.
Te wątpliwości zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym, jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. A zatem, nie każde działanie organu jednostki samorządu terytorialnego podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. Niewyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego prowadzi do wniosku, że organ realizuje swoje uprawnienia o charakterze stricte właścicielskim. Jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu Cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą do zakresu spraw gminy, jako osoby prawnej, a nie, jako organu administracji publicznej. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27.7.2009 r., (I OPS 1/09, Legalis) – ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada ona charakter cywilnoprawny. Uznając, zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, Oświadczenia woli gminy, jako podmiotu prawa cywilnego, także te wyrażone w formie uchwał organów kolegialnych gminy, stanowiące realizację tych ogólnych zasad i skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie (np. oświadczenie woli o sprzedaży nieruchomości), nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.
