Finansowanie zadań przez jednostki samorządu terytorialnego


  • Poradnik szczegółowo prezentuje zasady funkcjonowania instrumentów finansowych i rozwiązań, dzięki którym jednostki samorządu terytorialnego, zwiększą swój potencjał finansowy i ekonomiczny i wykonają określone zamierzenia – przede wszystkim inwestycyjne.
  • Wskazuje rozwiązania, które pozwolą na optymalizację wydatków publicznych, np.: poprzez konsolidację  zadłużenia lub jego restrukturyzację i obniżenie kosztów obsługi długu; likwidację zakładów budżetowych w celu wykonywania zadań przez spółki prawa handlowego; wspólne udzielanie zamówień publicznych, co wpływa na wybór korzystnej oferty; udzielenie koncesji na usługi lub roboty budowlane;
  • Dzięki tej książce dowiesz się m.in.: jakie są najistotniejsze bariery w prowadzeniu gospodarki finansowej przez JST, czym jest restrukturyzacja zadłużenia, a także jakie są prawne instrumenty skutecznej restrukturyzacji.
Fragment tekstu z poradnika:
Emisja obligacji przez jednostkę samorządową i spółkę komunalną 

Obligacje przychodowe zostały skonstruowane w taki sposób, aby stworzyć system bodźców poprawiających skuteczność zarządzania inwestycjami publicznymi, zarówno w fazie realizacji, jak i zarządzania wytworzoną infrastrukturą. W efekcie istota obligacji przychodowych sprowadza się do finansowania za ich pomocą wybranych publicznych zadań inwestycyjnych, które w dalszej kolejności powinny zostać skomercjalizowane w celu zagwarantowania przychodów wystarczających do obsługi infrastruktury oraz terminowej spłaty odsetek i wykupu obligacji zgodnie z harmonogramem.

W przeciwieństwie do sektora prywatnego podmioty publiczne mają większą swobodę w określaniu zadań realizowanych z pożyczonych środków, co jest powiązane m.in. z posiadaniem władztwa podatkowego, a tym samym ważnego aspektu sprzyjającego bezpieczeństwu transakcji o charakterze kredytowym. Takie podejście ogranicza istotność ekonomicznych kryteriów wyboru przedsięwzięć przeznaczonych do realizacji, co powoduje podejmowanie decyzji, których skutki w kolejnych latach istotnie zwiększają wydatki, bez jednoczesnego przyrostu dochodów. Mankamenty tradycyjnego finansowania inwestycji przez podmioty publiczne doprowadziły do stworzenia instrumentu, który ma sprzyjać zwiększeniu naturalnie występującej w sektorze prywatnym racjonalności gospodarowania środkami pozyskanymi od banków, funduszy inwestycyjnych oraz innych obligatariuszy. Niewątpliwie, to właśnie dzięki rynkowemu podejściu do poszczególnych przedsięwzięć, obligacje przychodowe spełniły ważną funkcję w finansowaniu inwestycji publicznych w Stanach Zjednoczonych, dzięki czemu możliwa była intensyfikacja realizacji wybranych zadań, głównie na szczeblu samorządu terytorialnego.

Powyższy aspekt sprawił, że pomimo odmienności porządków prawnych polski ustawodawca zdecydował się również wprowadzić analogiczne uregulowania. Warto w tym miejscu wspomnieć, że obligacje przychodowe są narzędziem, z którego co do zasady mogą skorzystać podmioty publiczne. Zapewne dlatego w art. 25 ObligU zawarty został ograniczony krąg podmiotów uprawnionych do emisji obligacji przychodowych. Wskazany przepis określa, że emitentami obligacji przychodowych mogą być m.in. JST czy BGK. Ponadto do emisji obligacji przychodowych uprawnione są spółki, które są nadzorowane przez wybrane podmioty publiczne, a także zajmujące się realizacją zadań infrastrukturalnych. Warto zauważyć, że cechą wspólną wszystkich rodzajów emitentów jest realizacja zadań publicznych. Tym samym możliwość emisji obligacji przychodowych została ograniczona zarówno pod względem podmiotowym, jak i zakresu przedsięwzięć, które mogą być finansowane za pomocą tego instrumentu. Wydaje się, że ten element może być jedną z przyczyn niewielkiej liczby transakcji, które zostały dotychczas przeprowadzone.

Pomimo że ustawodawca wyróżnił siedem kategorii podmiotów uprawnionych do emisji obligacji przychodowych, to analizując niewielką liczbę dotychczas przeprowadzonych emisji obligacji przychodowych w Polsce, można stwierdzić, że emitentami były przede wszystkim spółki, w których JST posiadały 100% udziałów. W drugiej kolejności emisje obligacji przychodowych były prowadzone bezpośrednio przez JST, które dodatkowo zostały zachęcone do korzystania z tego instrumentu poprzez nieuwzględnianie spowodowanych nim obciążeń w indywidualnym wskaźniku obsługi zadłużenia wynikającym z art. 243 FinPubU. Pozostałe podmioty wskazane w ObligU nie były zainteresowane tym instrumentem.

Próbując wyjaśnić ograniczone zainteresowanie emisją obligacji przychodowych, warto podkreślić, że wszystkie przeprowadzone w Polsce transakcje były związane z realizacją zadań własnych samorządu gminnego, chociaż zainteresowanie opisywanym rozwiązaniem było również deklarowane na szczeblu samorządu powiatowego oraz wojewódzkiego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że gminy mają swobodę w decydowaniu o formach wykonywania gospodarki komunalnej, czego efektem jest daleko posunięta komercjalizacja w obszarach cechujących się odpłatnością za wykonywane usługi publiczne, która dokonała się poprzez utworzenie wielu spółek komunalnych. Działania te były podejmowane już na początku lat 90. ubiegłego wieku i w wielu przypadkach miały na celu poprawę efektywności zarządzania wybranymi obszarami gospodarki komunalnej. Przeprowadzona wówczas komercjalizacja w sektorze komunalnym spowodowała, że waga kryteriów ekonomicznych podejmowania decyzji dotyczących realizacji przedsięwzięć znacząco wzrosła na wiele lat przed wprowadzeniem możliwości emitowania obligacji przychodowych, co także nie pozostaje bez wpływu na ograniczoną potrzebę stosowania rozwiązania wymuszającego racjonalne podejście do przedsięwzięć. Ponadto wyodrębnienie poza sektor finansów publicznych zadań, których finansowanie poprzez obligacje przychodowe wydaje się naturalne, z całą pewnością było jedną z przyczyn mniejszego zainteresowania prowadzeniem emisji bezpośrednio przez JST.

Pierwsze emisje obligacji przychodowych w Polsce zostały przeprowadzone właśnie przez spółki komunalne, które zajmowały się realizacją zadań z zakresu wodociągów i kanalizacji (Bydgoszcz) oraz lokalnego transportu zbiorowego (Bydgoszcz, Gdańsk, Łódź). To właśnie te obszary wydają się najbardziej atrakcyjne z punktu widzenia możliwości gromadzenia przychodów, a tym samym obsługi obligacji przychodowych. Pomimo atrakcyjnego obszaru działalności, a także funkcjonowania w ramach monopolu naturalnego, wszystkie emisje obligacji przychodowych realizowane przez spółki komunalne wymagały współpracy z gminą, która polegała przede wszystkim na wypracowaniu modelu wsparcia. Taki model w pośredni sposób zabezpiecza interesy obligatariuszy na wypadek niewypłacalności spółki. W efekcie, nawet jeśli okazałoby się, że zgromadzone przez spółkę przychody pochodzące z przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków pochodzących z emisji obligacji okazałyby się niewystarczające, to ostateczną odpowiedzialność za zobowiązania spółki, za pomocą tzw. umowy wsparcia, przenoszono na JST, która była jej właścicielem.

W chwili wprowadzenia do polskiego porządku prawnego obligacji przychodowych limity zadłużenia obowiązujące w samorządzie terytorialnym nie stanowiły istotnego problemu mogącego ograniczyć swobodę zaciągania zobowiązań, a tym samym realizowania kolejnych inwestycji finansowanych tradycyjnym kredytem lub emisją tradycyjnych obligacji komunalnych. Upływ lat oraz zmiany prawa sprawiły jednak, że obecnie wiele JST, chcąc utrzymać dotychczasową aktywność inwestycyjną, musi rozważyć inne sposoby finansowania inwestycji, w tym przede wszystkim te, które wymuszają bilansowanie nakładów z możliwymi do osiągnięcia przychodami, a tym samym nie obciążają ustawowych wskaźników zadłużenia.

Ważne. Konieczne jest nie tylko wybieranie innych instrumentów finansowania inwestycji, lecz także dążenie do poszukiwania nowych, zasadnych ekonomicznie sposobów racjonalnego wykorzystania potencjału każdego przedsięwzięcia. Tylko wówczas możliwe jest utrzymanie zdrowych proporcji pomiędzy poprawą jakości życia na terenie gminy, a ponoszonymi kosztami.

Pamiętać też trzeba o zasadzie partycypacji mieszkańców w wydatkach przeznaczanych na rozwój i utrzymanie gminy, polegającej na sprawiedliwym obciążeniu kosztami osób, które będą korzystały ze stworzonych dogodnych warunków. Należy przypuszczać, że mieszkańcy preferujący wysoki komfort życia i dostęp do różnego rodzaju udogodnień będą bardziej skłonni do przeznaczenia części swoich dochodów na utrzymanie obiektów medycznych, edukacyjnych, kulturalnych czy sportowych, co powinno sprawić, że znacznie chętniej wybiorą do zamieszkania gminę czy miasto, które będzie oferowało dostęp do szerokiego wachlarza usług społecznych. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykorzystać skłonność mieszkańców do dodatkowego zaangażowania i za ponadprzeciętne warunki życia wprowadzić adekwatną odpłatność, która w efekcie będzie stanowiła źródło zapłaty odsetek i wykupu obligacji. Takie podejście może doprowadzić do zróżnicowania gmin i miast pod względem poziomu oraz kosztów życia, co z jednej strony wydaje się sporym zagrożeniem dla zrównoważonego rozwoju całego kraju. Natomiast z drugiej strony daje wybór miejsca życia zgodnego z oczekiwaniami i możliwościami finansowymi, a także nie wymaga tworzenia zaawansowanej infrastruktury społecznej w każdej gminie, co również sprzyja racjonalnemu gospodarowaniu środkami publicznymi.

Zobacz także:

 
Więcej o finansowaniu zadań znajdziesz w module Finanse publiczne, księgowość i podatki >>



 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych