- Książka jest przydatnym źródłem wiedzy dla praktyków i teoretyków prawa zajmujących się jawnością życia publicznego lub ochroną informacji: sędziów, adwokatów, radców prawnych, legislatorów, urzędników państwowych i samorządowych.
- Pierwszy rozdział zakłada refleksję nad istotą prawa do informacji, czyli wskazanie jego minimalnej treści, co do której ukształtowała się powszechna aprobata w państwach demokratycznych.
- Drugi rozdział ma dość specyficzną budowę, ponieważ łączy zagadnienia historyczne (szczegółowy opis wydarzeń prowadzących do konceptualizacji dokumentu wewnętrznego przez sądy) oraz ich ocenę na płaszczyźnie analitycznej i normatywnej.
- Trzeci rozdział jest konsekwencją ustaleń dokonanych w rozdziale II. Skoro pojęcie dokumentu wewnętrznego jest faktem o luźnych związkach z obowiązującym porządkiem prawnym, to należy zastanowić się, czy w sprawach rozstrzyganych przed sądami administracyjnymi można odnaleźć takie alternatywne rozwiązania, które zmniejszają deficyty tej koncepcji przy jednoczesnym zachowaniu (chociażby ograniczonego) dostępu do informacji.
Fragment:
„Dokument wewnętrzny” jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa 2017, wyd. 1
Rozdział III. Przykłady ograniczania dostępu do tzw. dokumentów wewnętrznych
§ 1. Dokument wewnętrzny w znaczeniu wąskim i szerokim
Dotychczasowe rozważania pozwalają mi ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje dwojakie rozumienie dokumentu wewnętrznego.
Pierwsze nawiązuje bezpośrednio do kontrowersyjnego fragmentu uzasadnienia wyroku TK w sprawie P 25/12, Legalis, w którym Trybunał zauważył, że w ocenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie stanowią informacji publicznej „informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej”. Trybunał przytoczył następujące cechy tych informacji:
1) są to informacje „służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu”;
2) „Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk”;
3) „Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej”.
Nie powinniśmy mieć wątpliwości, że ten opis padł w kontekście bliżej niesprecyzowanych procesów decyzyjnych, ale już niekoniecznie całej maści innych informacji o działalności władz publicznych, do której NSA i WSA aplikują obecnie pojęcie dokumentu wewnętrznego. Dla czytelności wywodów i zaznaczenia ich genezy nazwijmy ten opis informacji o działalności władz publicznych „dokumentem wewnętrznym w wąskim znaczeniu”.
Drugie rozumienie dokumentu wewnętrznego (konsekwentnie rozszerzane w praktyce sądowoadministracyjnej) jest znaczenie szersze i niekiedy wzbudza wątpliwości samego NSA, który zaczął nawet posługiwać się pojęciem dokumentu wewnętrznego w znaczeniu wąskim (tożsamy z cytowanym uprzednio „trybunalskim” opisem dokumentów wewnętrznych) oraz szerokim (odnoszącym się do informacji wytworzonych lub zgromadzonych w procesie decyzyjnym, ale i nie tylko; zob. dalsze uwagi).
I tak oto w wyr. z 21.7.2015 r. (I OSK 1607/14, Legalis – sprawa dotycząca dostępu do opinii radcy prawnego sporządzonej dla burmistrza dzielnicy) NSA słusznie spostrzegł, że w praktyce orzeczniczej dąży się do konwertowania wypowiedzi Trybunału w sprawie P 25/12, Legalis do odmiennych stanów faktycznych i tym samym obniża się próg użycia „dokumentu wewnętrznego” w celu odmowy dostępu do informacji: „Odnosząc się do tego argumentu należy, co do zasady, przyznać rację Sądowi I instancji, że dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto bowiem, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak wąskie określenie takich dokumentów [podkr. M.B.] (…)”. W dalszej części uzasadnienia NSA – kierując się najprawdopodobniej zasadą exceptiones non sunt extendendae – nazwał dokument wewnętrzny wyjątkiem, który wymaga szczegółowego uzasadnienia w toku instancji administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Przywołane stanowisko należy niestety do mniejszości, ustępując tzw. szerokiemu rozumieniu dokumentu wewnętrznego. Polega ono na powieleniu wątków dotyczących procesu decyzyjnego z uzasadnienia trybunalskiego orzeczenia oraz wzbogacenia opisu dokumentów wewnętrznych o nowe cechy i funkcje. Szerzej opisywane dokumenty wewnętrzne:
1) mogą być utrwalone w „dowolnej formie”;
2) zostały „wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył”;……
Zobacz także:
- Wysokość nagród w ministerstwie jako informacja publiczna
- Obowiązek informacyjny związany z zatrudnianiem personelu
- Informacje w BIP – a rejestr zbiorów danych
Więcej w module Informacja publiczna, bezpieczeństwo publiczne >>
