Cyfrowy bliźniak miasta (digital twin) – szansa na lepsze planowanie przestrzenne czy cyfrowa utopia?
Cyfrowy bliźniak jako narzędzie zrównoważonego zarządzania przestrzenią
Implementacja technologii cyfrowego bliźniaka może przynieść miastom szereg korzyści w zakresie planowania przestrzennego, zarządzania zasobami i ochrony środowiska. Po pierwsze, narzędzie to umożliwia prowadzenie złożonych symulacji skutków decyzji urbanistycznych – zmian w zabudowie, intensywności ruchu, układzie komunikacyjnym, rozmieszczeniu terenów zielonych czy systemach odprowadzania wód opadowych. Dzięki temu możliwe staje się prognozowanie wpływu inwestycji na środowisko miejskie jeszcze przed ich realizacją, co z punktu widzenia prawa planistycznego może stanowić istotne wsparcie dla procesu podejmowania decyzji. Po drugie, systemy te mogą stanowić narzędzie bieżącego zarządzania infrastrukturą miejską – identyfikacji awarii, planowania napraw, optymalizacji zużycia energii czy sterowania ruchem w czasie rzeczywistym. Po trzecie, w warunkach nadzwyczajnych – takich jak powódź, pożar, awaria sieci energetycznej lub komunikacyjnej – cyfrowy bliźniak może posłużyć jako platforma do prowadzenia symulacji reagowania kryzysowego i planowania działań prewencyjnych.
Nie bez znaczenia pozostaje także aspekt zrównoważonego rozwoju. Cyfrowe modele miast pozwalają na:
1) analizę emisji gazów cieplarnianych,
2) monitorowanie jakości powietrza,
3) ocenę bilansu energetycznego czy
4) efektywności gospodarowania wodą.
W dłuższej perspektywie, technologia ta może stać się istotnym narzędziem realizacji celów Europejskiego Zielonego Ładu oraz strategii cyfrowej Unii Europejskiej. Miasta, które zdecydują się na jej wdrożenie, mogą, w konsekwencji, uzyskać lepszą kontrolę nad procesami przestrzennymi i środowiskowymi, a także poprawić efektywność zarządzania publicznego.
Aspekty prawne wdrożenia – RODO jako fundament zgodności
Implementacja cyfrowego bliźniaka miasta wymaga jednak szczególnej ostrożności prawnej. Model taki, z racji swojej złożoności i skali przetwarzania danych, wchodzi w obszar zastosowania licznych aktów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego. W pierwszej kolejności należy wskazać na regulację ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych (RODO), która znajduje zastosowanie zawsze, gdy w ramach funkcjonowania systemu przetwarzane są dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO.
Choć wiele komponentów cyfrowego bliźniaka może operować na danych nieosobowych (np. pomiarach temperatury, natężeniu ruchu, zużyciu energii), to w praktyce częste jest łączenie tych danych z informacjami umożliwiającymi identyfikację osób – takimi jak obrazy z monitoringu, sygnały GPS, numery rejestracyjne pojazdów czy identyfikatory urządzeń mobilnych. W takim przypadku na podmiocie prowadzącym projekt (najczęściej gminie lub mieście) spoczywają obowiązki administratora danych w rozumieniu art. 4 pkt 7 RODO.
Zastosowanie RODO oznacza konieczność spełnienia szeregu wymogów, w tym zasad przetwarzania określonych w art. 5 RODO: legalności, rzetelności, przejrzystości, ograniczenia celu, minimalizacji danych, prawidłowości, ograniczenia przechowywania, integralności i poufności oraz rozliczalności. Ten ostatni wymóg jest szczególnie istotny w perspektywie skali przetwarzanych danych, rozumianych sensu largo. W praktyce oznacza to, że projekt cyfrowego bliźniaka powinien już na etapie koncepcji i projektowania uwzględniać zasadę privacy by design i privacy by default (art. 25 RODO). Konieczne jest także przeprowadzenie oceny skutków dla ochrony danych (DPIA – Data Protection Impact Assessment) zgodnie z art. 35 RODO, szczególnie jeśli system obejmuje przetwarzanie danych na dużą skalę lub stosowanie nowych technologii. Jeżeli w ramach funkcjonowania bliźniaka stosowane są algorytmy sztucznej inteligencji, które dokonują automatycznej analizy lub klasyfikacji danych, należy rozważyć zastosowanie art. 22 RODO dotyczącego zautomatyzowanego podejmowania decyzji, w tym profilowania, oraz zapewnienie możliwości nadzoru człowieka nad takimi decyzjami (o zastosowaniu art. 22 RODO pisaliśmy już w poprzednich tekstach). Należy też pamiętać, że powszechnie jest obecnie stosowanie outsourcingu infrastruktury IT. Nie inaczej byłoby w systemie digital twin. W takiej konfiguracji, należy wziąć, dodatkowo, pod uwagę, przepisy dotyczące powierzenia przetwarzania danych osobowych.
Szczególnej uwagi przy projektowaniu cyfrowego bliźniaka miasta wymaga kwestia podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych, o której mowa w art. 6 ust. 1 RODO. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które działają w ramach zadań publicznych, najbardziej typową i adekwatną podstawą będzie art. 6 ust. 1 lit. e RODO, tj. gdy przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Jednak zastosowanie tej podstawy wymaga, aby konkretne przetwarzanie danych wynikało z przepisu prawa – zarówno krajowego, jak i unijnego – określającego zadania i kompetencje danej jednostki. Oznacza to, że sama chęć poprawy zarządzania przestrzenią miejską czy optymalizacji infrastruktury, choć uzasadniona z punktu widzenia efektywności administracji, nie zawsze wystarczy jako samodzielne uzasadnienie przetwarzania danych osobowych. Konieczne jest powiązanie operacji przetwarzania z konkretnym przepisem prawa materialnego, np. z art. 7 SamGminU, który określa zadania własne gminy w zakresie, m.in.: ładu przestrzennego, ochrony środowiska, gospodarki komunalnej czy transportu zbiorowego.
W odniesieniu do danych przetwarzanych w ramach komponentów cyfrowego bliźniaka, które obejmują monitoring wizyjny, dane geolokalizacyjne lub dane dotyczące zachowań komunikacyjnych mieszkańców, dopuszczalne wydaje się być także powołanie się na art. 6 ust. 1 lit. c RODO – tj. na fakt, że przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (o ile obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa, np. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego lub realizacji zadań planistycznych). Z kolei w przypadkach, gdy miasto przetwarza dane pozyskane od podmiotów prywatnych lub komercyjnych dostawców usług, może być konieczne zastosowanie dodatkowych podstaw, w tym zgody osoby, której dane dotyczą (art. 6 ust. 1 lit. a RODO), przy czym zgoda ta nie może być traktowana jako uniwersalna podstawa legalizująca. Organy publiczne powinny posługiwać się nią wyjątkowo, wyłącznie tam, gdzie nie działają w ramach władztwa administracyjnego, lecz bardziej jako uczestnik stosunków cywilnoprawnych.
Szczególne znaczenie ma również rozróżnienie danych osobowych zwykłych i danych szczególnych kategorii, o których mowa w art. 9 ust. 1 RODO, takich jak dane biometryczne lub dotyczące zdrowia, które mogą pojawiać się w systemach monitoringu lub analiz środowiskowych. Ich przetwarzanie jest co do zasady zabronione, chyba że spełnione zostaną przesłanki z art. 9 ust. 2, w tym w szczególności lit. g (przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z ważnym interesem publicznym, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które są proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszają istoty prawa do ochrony danych i przewidują odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą). W praktyce oznacza to konieczność wprowadzenia w akcie prawa miejscowego lub w uchwale organu stanowiącego regulacji określających cel, zakres, sposób i czas przetwarzania takich danych w ramach cyfrowego bliźniaka miasta, wraz z mechanizmami kontroli i nadzoru.
Ostatecznie więc, aby przetwarzanie danych osobowych w ramach cyfrowego bliźniaka miasta było zgodne z RODO, musi istnieć wyraźne oparcie w przepisach prawa materialnego oraz transparentna dokumentacja przetwarzania – w tym rejestr czynności przetwarzania (art. 30 RODO), ocena skutków dla ochrony danych (art. 35 RODO) i polityka informacyjna wobec mieszkańców (art. 13 i 14 RODO). Brak takich podstaw i procedur może skutkować nie tylko odpowiedzialnością administracyjną (np. decyzją Prezesa UODO), ale również podważeniem legalności działań organu administracji publicznej w postępowaniach planistycznych i środowiskowych (np. decyzji środowiskowych, decyzji o warunkach zabudowy bądź nawet całych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).
Cyfrowy bliźniak a sztuczna inteligencja – regulacje AI Act
W kontekście europejskiego rozporządzenia o sztucznej inteligencji (AI Act), przyjętego w czerwcu 2024 r., systemy wykorzystywane w ramach cyfrowego bliźniaka miasta mogą zostać zakwalifikowane jako systemy wysokiego ryzyka, jeśli służą do zarządzania infrastrukturą krytyczną, transportem publicznym lub procesami mającymi znaczenie dla bezpieczeństwa obywateli. Zgodnie z art. 6 ust. 2 AIAct, takie systemy podlegają rygorystycznym obowiązkom w zakresie oceny ryzyka, dokumentacji technicznej, zapewnienia przejrzystości działania, nadzoru człowieka oraz monitorowania skutków działania po wdrożeniu. Ponadto na podmiotach publicznych ciąży obowiązek dokonania oceny skutków stosowanych systemów AI wysokiego ryzyka dla praw podstawowych (art. 27 AIAct). W pewnych konfiguracjach, zwłaszcza gdy cyfrowy bliźniak integruje dane z monitoringu miejskiego, może pojawić się ryzyko zastosowania praktyk uznanych w art. 5 AIAct za zakazane, takich jak zdalna identyfikacja biometryczna w czasie rzeczywistym w przestrzeni publicznej.
Znaczenie AI Act jest potęgowane przez fakt, że sztuczna inteligencja nie jest – w kontekście technologii digital twin – dodatkiem, lecz sercem systemu. To ona umożliwia nie tylko odtwarzanie rzeczywistości, ale też jej analizowanie, przewidywanie i optymalizowanie. Cyfrowy bliźniak miasta działa na podstawie ogromnej ilości danych pochodzących z różnych źródeł – sensorów, systemów monitoringu, baz planistycznych, informacji przestrzennych, danych z transportu publicznego czy energetyki. Dane te są często niespójne, częściowo błędne, pozyskiwane w różnych formatach i interwałach czasowych.
AI może tu pełnić rolę „kuratora danych” – systemy uczenia maszynowego potrafią wykrywać anomalie, uzupełniać braki, identyfikować błędne odczyty i normalizować formaty. W praktyce oznacza to, że cyfrowy bliźniak nie tylko odwzorowuje rzeczywistość, ale też poprawia jakość danych źródłowych. Dalej, jednym z największych atutów AI w kontekście digital twin jest zdolność do modelowania przyszłości. Algorytmy predykcyjne mogą analizować wpływ nowych inwestycji na ruch drogowy, emisję dwutlenku węgla, hałas czy zużycie energii. Dzięki temu możliwe jest prowadzenie symulacji typu „co, jeśli” (what if analysis) — np. co się stanie z komunikacją w centrum miasta po zamknięciu jednej z arterii, albo jak rozkład zabudowy wpłynie na mikroklimat danej dzielnicy czy też na naturalne korytarze powietrzne. Takie analizy są nieocenione w procesie planowania przestrzennego, bo ułatwiają urzędnikom dostęp do danych stanowiących determinantę faktyczną wielu decyzji.
W połączeniu z danymi w czasie rzeczywistym, cyfrowy bliźniak może być zasilany przez algorytmy uczenia głębokiego, które analizują i prognozują natężenie ruchu. Miasto może np. automatycznie optymalizować cykle świateł, zarządzać strefami płatnego parkowania, czy wykrywać potencjalne zatory zanim się pojawią.
Podobne mechanizmy można zastosować w gospodarce wodnej i energetycznej – AI potrafi przewidywać szczyty zużycia energii lub ryzyko przeciążenia sieci, co pozwala prewencyjnie sterować infrastrukturą. O każdej z wymienionych gałęzi zarządzania miejskiego, pisaliśmy już w poprzednich tekstach. Nowym trendem jest też wykorzystanie tzw. generative design, czyli projektowania wspomaganego przez AI. System potrafi bowiem zaproponować alternatywne scenariusze urbanistyczne, które spełniają określone parametry – np. minimalny ślad węglowy, maksymalną dostępność transportu publicznego, optymalne nasłonecznienie budynków.
AI analizuje setki tysięcy wariantów, których człowiek nie byłby w stanie prześledzić, a następnie proponuje kilka najlepszych rozwiązań zgodnych z przyjętymi priorytetami. Takie podejście rewolucjonizuje proces planowania urbanistycznego – miasto staje się projektowane systemowo. Powyższe stanowią jedynie przykłady zastosowania algorytmów głębokiego uczenia w konstrukcji cyfrowego bliźniaka miasta.
Wymogi w zakresie dostępu do danych – Data Act i prawo krajowe
Niezależnie od AI Act i RODO, należy również odnieść się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2854 w sprawie danych (tzw. Data Act), które weszło w życie we wrześniu 2025 r. Regulacja ta ustanawia zasady dostępu do danych generowanych przez urządzenia podłączone do sieci oraz usług cyfrowych, a także ma na celu wzmocnienie kontroli użytkowników nad danymi generowanymi przez ich urządzenia. Dla samorządów oznacza to konieczność uwzględnienia nowych zasad współdzielenia danych pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym, w szczególności w zakresie interoperacyjności między nimi oraz ochrony interesów stron. Dane pochodzące z infrastruktury miejskiej, czujników lub systemów monitorujących będą musiały być udostępniane zgodnie z zasadami sprawiedliwego i proporcjonalnego dostępu, co w praktyce może wymagać zmian w dotychczasowych umowach z dostawcami usług.
W szerszym ujęciu cyfrowy bliźniak miasta wchodzi także w zakres stosowania przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (wespół z dyrektywą 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego). W świetle tych przepisów miasto, jako wytwórca i dysponent danych, ma obowiązek zapewnić ich dostępność w sposób zgodny z zasadami otwartości, przy jednoczesnym poszanowaniu przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz danych osobowych.
Z punktu widzenia prawa krajowego istotne, w przedstawionym kontekście, są również przepisy ustawy o odpadach, ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy – Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które określają tryb podejmowania decyzji przestrzennych i środowiskowych.
Cyberbezpieczeństwo cyfrowego bliźniaka – wymogi dyrektywy NIS 2
Wreszcie, z uwagi na fakt, że systemy tego rodzaju często wchodzą w skład infrastruktury krytycznej, zastosowanie znajdują również przepisy dyrektywy NIS 2 (Dyrektywa (UE) 2022/2555 w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu cyberbezpieczeństwa na terytorium Unii, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 910/2014 i dyrektywę (UE) 2018/1972 oraz uchylająca dyrektywę (UE) 2016/1148), implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Organy publiczne odpowiedzialne za funkcjonowanie cyfrowego bliźniaka powinny zapewnić odpowiedni poziom zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych, prowadzić analizę ryzyka, wdrożyć procedury zarządzania incydentami oraz zapewnić audyt i nadzór nad dostawcami systemu.
Ryzyka prawne i etyczne
Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że implementacja cyfrowych bliźniaków miast wiąże się z licznymi wyzwaniami i ryzykami prawnymi. Pierwszym zagrożeniem, które może wyłonić się na podstawie dotychczas wdrażanych programów pilotażowych (nie tylko w skali ogólnomiejskiej), są przypadki:
1) nadmiernego gromadzenia danych o mieszkańcach,
2) łączenia informacji pochodzących z różnych źródeł w sposób umożliwiający profilowanie jednostek oraz
3) stosowania algorytmów o nieznanych kryteriach działania.
W rezultacie mogą pojawiać się zarzuty naruszenia prawa do prywatności, zasady proporcjonalności oraz prawa do informacji o sposobie przetwarzania danych. Wskazuje się ponadto na ryzyko tzw. efektu „czarnej skrzynki” – tj. sytuacji, w której wyniki analizy algorytmicznej są przyjmowane przez organy administracji jako wiarygodne bez możliwości weryfikacji ich podstaw metodologicznych. W takich przypadkach może dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady legalizmu. Znaczne ułatwienia w zarządzaniu miastem mogą prowadzić bowiem do bezkrytycznego przyjmowania danych pozyskiwanych z cyfrowego bliźniaka przez urzędników miejskich – co jest powszechnym problemem analizowanym przez naukę administracji.
Niezależnie od problematyki ochrony danych osobowych, istotnym ryzykiem jest również bezpieczeństwo systemowe. Z uwagi na złożoność architektury cyfrowego bliźniaka oraz skalę wymiany danych między jego komponentami, system ten staje się potencjalnym celem cyberataków. Nietrudno wyobrazić sobie ataki typu man-in-the-middle (tj. polegających, w uproszczeniu, na przechwytywaniu i ingerencji w dane bez wiedzy ich nadawcy i adresata) na systemy zarządzania infrastrukturą miejską, które mogą prowadzić do zakłócenia pracy sieci energetycznych lub komunikacyjnych (również w ramach infrastruktury krytycznej). Z tego względu niezbędne jest wdrożenie zaawansowanych środków kryptograficznych, segmentacji sieci oraz ciągłego monitoringu bezpieczeństwa.
Podkreślić należy, że żadne z powyższych ryzyk nie przekreśla potencjału technologii cyfrowego bliźniaka. Kluczem do jej właściwego wykorzystania jest ustanowienie ram prawnych i organizacyjnych zapewniających zgodność z przepisami o ochronie danych, przejrzystość algorytmów oraz kontrolę społeczną nad procesem podejmowania decyzji. Miasta, które planują wdrożenie tej technologii, powinny opracować kompleksową strategię zarządzania danymi, obejmującą m.in.:
1) rejestr czynności przetwarzania,
2) procedury oceny skutków,
3) zasady nadzoru człowieka nad działaniem algorytmów oraz
4) polityki otwartości i ponownego wykorzystania danych.
Podsumowanie
Cyfrowy bliźniak miasta może stać się skutecznym narzędziem wspierającym politykę przestrzenną, ochronę środowiska i zarządzanie kryzysowe, o ile jego wdrożenie będzie odbywać się w zgodzie z zasadami legalizmu, proporcjonalności i przejrzystości. Zaniedbanie tych obowiązków prowadzi natomiast do ryzyka przekształcenia narzędzia planistycznego w mechanizm nadzoru i centralizacji informacji, co byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa. Kluczowym wyzwaniem dla samorządów w najbliższych latach będzie zatem stworzenie takich warunków, które pozwolą wykorzystać potencjał cyfrowego bliźniaka przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania praw jednostki oraz bezpieczeństwa systemowego. Skomplikowanie systemu do potencjalnego wdrożenia musiałoby się wiązać z gruntownym rozbudowaniem aparatu biurokratycznego w zakresie stosowania i konserwacji systemu, przy jednoczesnym, ograniczeniu zapotrzebowania na tzw. tradycyjne kompetencje urzędnicze.
Usługi szkoleniowe organizowane dla radnych, sołtysów i mieszkańców gminy a zwolnienie od VAT
Tak, zakup usług szkoleniowych zakupionych przez gminę, które zorganizowane są dla radnych, sołtysów i mieszkańców gminy, a pokryte ze środków publicznych, może korzystać ze zwolnienia od VAT.
Co do zasady usługi szkoleniowe objęte są opodatkowaniem VAT według podstawowej stawki, tj. 23%. Jednakże szkolenia, które finansowane są co najmniej w 70% ze środków publicznych (jednostki samorządu terytorialnego należą do sektora finansów publicznych), mogą korzystać przy zakupie usług szkoleniowych ze zwolnienia od VAT.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wójt/burmistrz/prezydent miasta ma za zadanie: planowanie oraz organizowanie szkoleń, ćwiczeń i innych form edukacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wspieranie programów edukacyjnych mających na celu przygotowanie do reagowania na potencjalne zagrożenia na obszarze gminy.
Natomiast w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 15 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wójt/burmistrz/prezydent miasta ma za zadanie: wzmacnianie wśród radnych i pracowników jednostek organizacyjnych gminy oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy świadomości lokalnych zagrożeń, w tym w ramach szkoleń i ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej.
Skoro więc burmistrz/wójt/prezydent miasta ma obowiązek organizowania takich szkoleń, to szkolenia te mogą być finansowane ze środków publicznych, a to z kolei daje prawo podmiotowi, który świadczy usługi szkoleniowe na rzecz gminy, do zastosowania zwolnienia tej usługi szkoleniowej od VAT.
AI i inne nowoczesne technologie a optymalizacja zużycia energii i innych zasobów w mieście
Przykłady praktycznych systemów smart city
W mieście ta perspektywa ma wymiar:
1) makro (np. w zakresie koordynacji źródeł rozproszonych, integracji OZE czy wykorzystania sieci cieplnych) oraz
2) mikro (np. inteligentne budynki, optymalizacja oświetlenia czy systemy nawadniania zieleni miejskiej reagujące na prognozy i czujniki wilgotności).
Przykładami praktycznych systemów smart city w tym kontekście są dwa dobrze znane wzorce:
1) modernizacja oświetlenia ulicznego (przejście na LED wraz z system sterowania czasowego i czujnikami obecności) oraz
2) zdalne, inteligentne sterowanie ogrzewaniem w budynkach komunalnych i użyteczności publicznej.
Wdrożenie wymienionych wyżej systemów nie jest jednak jedynie projektem inżynieryjnym — to również projekt organizacyjny, prawny i społeczny, w którym urząd miasta pełni rolę zamawiającego, regulatora i, często, właściciela danych czy oprogramowania. Okoliczności te, nie pierwszy raz, potwierdzają, że prawo ma tendencję do nienadążania za technologią – nie zawsze bowiem to, co techniczne jest w pełni wykonalne, jest akceptowalne w płaszczyźnie prawnej.
Koncepcja inteligentnego miasta
W perspektywie tematu, w centrum koncepcji inteligentnego miasta leży system zintegrowanego zarządzania zasobami, który opiera się na trzech filarach: czujnikach (bazujących na sieci IoT, która to stanowi niejako „stelaż” całej koncepcji smart city – nie tylko w kontekście omawianego tematu), systemach przetwarzania danych (coraz częściej algorytmy głębokiego uczenia – AI) i warstwie wykonawczej, czyli automatyce sterującej. W praktyce działa to jak dobrze skoordynowany organizm – sensory zbierają informacje o stanie środowiska miejskiego, oprogramowanie analizuje je w czasie rzeczywistym, a inteligentne sterowniki reagują natychmiast, dostosowując działanie infrastruktury.
Jak więc widać, system AI zostaje zaimplementowany tam, gdzie wcześniej największą rolę odgrywał człowiek. Chyba najbardziej dojrzałym i powszechnie stosowanym rozwiązaniem w tym zakresie jest inteligentne oświetlenie miejskie. Klasyczne latarnie działają w trybie „włącz/wyłącz” zgodnie z harmonogramem lub zegarem astronomicznym, co prowadzi do znacznych strat energii — świecą, gdy nie trzeba lub zbyt mocno. Systemy smart lighting wyposażone są w czujniki ruchu, natężenia światła i kamery, które pozwalają regulować intensywność świecenia w zależności od faktycznych potrzeb. Gdy ulica jest pusta, oświetlenie redukuje moc do poziomu minimalnego, a gdy pojawia się pieszy, rowerzysta lub samochód — system płynnie rozjaśnia latarnię oraz kilka kolejnych wzdłuż trasy ruchu. Dodatkowo, takie latarnie mogą pełnić rolę multisensorów, tj. zbierać dane o jakości powietrza, poziomie hałasu, natężeniu ruchu, a nawet o stanie nawierzchni. Dla samorządu to ogromna wartość, bowiem jedna infrastruktura zapewnia realizację wielu funkcji, i, co równie ważne, dostarcza precyzyjne dane o realnym zużyciu energii oraz o środowisku miejskim.
Drugim obszarem, w którym zastosowanie technologii przynosi wymierne efekty, jest inteligentne ogrzewanie i zarządzanie energią w budynkach komunalnych. Klasyczne systemy grzewcze działają często w oparciu o stałe harmonogramy i z góry ustalone parametry, niezależnie od rzeczywistych warunków atmosferycznych, liczby osób w budynku czy ciepła pochodzącego z innych źródeł (np. nasłonecznienia). Systemy zarządzania energią — Building Energy Management Systems (BEMS) — integrują czujniki temperatury, wilgotności, otwarcia okien i dane pogodowe z algorytmami predykcyjnymi. Dzięki temu mogą one dynamicznie regulować parametry ogrzewania, wentylacji i klimatyzacji, osiągając znaczną redukcję zużycia.
Kolejnym elementem jest smart grid — inteligentna sieć elektroenergetyczna, która umożliwia dwukierunkowy przepływ energii i informacji między dostawcami a odbiorcami. W tradycyjnym modelu energia płynie jednostronnie od elektrowni do użytkownika, a system nie reaguje elastycznie na zmiany popytu. W smart grid energia może płynąć w obu kierunkach: mieszkańcy lub instytucje (np. szkoły, szpitale) wyposażone w panele fotowoltaiczne mogą nie tylko zużywać, ale i oddawać nadwyżki do sieci. Sztuczna inteligencja analizuje dane z liczników, prognozy pogody i zapotrzebowanie w czasie rzeczywistym, a następnie balansuje obciążenie, minimalizując straty i zapobiegając przeciążeniom. W dłuższej perspektywie takie rozwiązania umożliwiają powstawanie mikrosieci energetycznych (microgrids) – lokalnych ekosystemów, które, w razie awarii sieci centralnej, mogą działać niezależnie, co wzmacnia odporność miasta na kryzysy.
Dopełnieniem całego ekosystemu są systemy Energy Management Systems (EMS), które integrują dane z różnych źródeł – budynków, pojazdów, sieci energetycznych i infrastruktury publicznej – by zarządzać nimi całościowo. Przykładowo, EMS może połączyć sterowanie oświetleniem, ogrzewaniem i ładowarkami pojazdów elektrycznych w jeden system, który reaguje na zmieniające się ceny energii i prognozy pogody. W miastach, które inwestują w elektromobilność, EMS pozwala sterować mocą ładowania autobusów czy samochodów tak, by nie przeciążać sieci w godzinach szczytu.
Wszystkie te technologie są dziś coraz bardziej dostępne, ale wymagają od samorządów pewnej dojrzałości cyfrowej:
1) posiadania infrastruktury sieciowej,
2) systemu zarządzania danymi i
3) jasno określonych zasad odpowiedzialności za dane oraz decyzje podejmowane automatycznie.
Co więcej, rozwiązania te nie działają, bynajmniej, w próżni, a są ze sobą sprzężone. Smart lighting to często pierwszy krok, który uczy miasto zbierać dane i nimi zarządzać. Kolejne etapy — BEMS, EMS, smart grid – budują ekosystem, który może z czasem przerodzić się w pełnoprawne „miasto uczące się”, gdzie decyzje operacyjne (np. o zużyciu energii, wodzie czy transporcie) podejmowane są na podstawie danych w czasie rzeczywistym, z minimalną ingerencją człowieka, ale przy pełnej jego kontroli (art. 14 AIAct) i nadzorze instytucjonalnym.
Regulacje prawne
Naturalnie, opisane systemy muszą być zgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Najistotniejszą nowością prawną w europejskim systemie jest AI Act — rozporządzenie Unii Europejskiej, które wprowadza:
1) kategorie ryzyka dla systemów AI,
2) obowiązki dokumentacyjne,
3) ocenę zgodności oraz
4) wymogi dotyczące systemów o wysokim ryzyku.
Dla urzędu miejskiego oznacza to, że decyzja o wdrożeniu systemu sterującego infrastrukturą krytyczną (np. sterowanie siecią ciepłowniczą) może pociągać za sobą wymóg klasyfikacji rozwiązania jako systemu wysokiego ryzyka i konieczność przeprowadzenia oceny ryzyka czy zapewnienia przejrzystości. Nie wystarczy, aby algorytm działał i przynosił oszczędności. Musi być on udokumentowany, audytowalny i spełniać wymogi ochrony podstawowych praw.
AI Act stał się ramą, którą trzeba znać przed podpisaniem umowy z dostawcą, bowiem przerzucenie odpowiedzialności na firmę zewnętrzną, mimo że bardzo przydatne dla samorządu w perspektywie prywatnoprawnej, nie zwalnia organu publicznego z obowiązku zapewnienia zgodności używanych narzędzi – przede wszystkim z normami europejskimi (obowiązki ustanowione przez AI Act czy RODO mają charakter stricte publicznoprawny).
Równolegle do AI Act, zastosowanie, w omawianym temacie, może znajdować RODO. Inteligentne systemy miejskie generują i przetwarzają ogromne ilości danych, w tym często dane osobowe. Wśród tych danych można wskazać, przykładowo, dane użytkowników infrastruktury miejskiej, obrazy z kamer czy dane lokalizacyjne z sieci miejskich sensorów. Z punktu widzenia podmiotu implementującego system kluczowe jest rozróżnienie między danymi nieosobowymi a danymi osobowymi. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że zasada minimalizacji przetwarzania danych osobowych nakazuje, w omawianych przypadkach, poczynić starania, aby, w możliwie największym stopniu, budować takie systemy w oparciu o dane nieosobowe, np. dane zanonimizowane. Nie wydaje się bowiem konieczne, dla inteligentnej regulacji oświetlenia miejskiego, ustalenie tożsamości osób przechodzących przez daną ulicę – podobnie jak całkowicie zbędne dla określenia prawidłowej temperatury w poszczególnych mieszkaniach komunalnych jest to, kto w tych mieszkaniach mieszka czy też przebywa.
Jeżeli jednak, z dowolnego, odpowiednio doniosłego powodu, konieczne jest, dla implementacji systemu, przetwarzanie danych osobowych, to należy pamiętać, że takie przetwarzanie musi posiadać odpowiednią podstawę prawną.
Już w ustawie o samorządzie gminnym istnieje kilka norm zadaniowych, stanowiących potencjalne podstawy prawne przetwarzania – wespół z odpowiednim przepisem art. 6 RODO. W tym kontekście, w art. 7 ust. 1 SamGminU można bowiem wymienić przykładowo pkt 1 (w zakresie ochrony środowiska), pkt 3 (w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz), pkt 7 (gminne budownictwo mieszkaniowe) czy pkt 14 (porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli).
Tam więc, gdzie przetwarzanie opiera się na zadaniach realizowanych w interesie publicznym, urząd może często powołać się na wykonywanie tego zadania publicznego. Należy również pamiętać, że RODO opiera się też na zasadach „privacy by design” i „privacy by default” – co w praktyce oznacza, że już przy projektowaniu systemu trzeba zaplanować pseudonimizację, wyżej wspomnianą minimalizację zbieranych danych, ograniczenia okresu przechowywania i mechanizmy kontroli dostępu. Europejska Rada Ochrony Danych (EROD) oraz Urząd Ochrony Danych Osobowych (UODO) regularnie publikują wytyczne dotyczące nowych technologii — i to one będą miały duże znaczenie przy kontroli wdrożeń miejskich systemów.
Równolegle, istotne są inne obowiązki unijne i krajowe, które samorząd musi brać pod uwagę przy planowaniu implementacji, w tym wynikające z regulacji dotyczących cyberbezpieczeństwa (zob. np. NIS2), które rozszerzają zakres podmiotów zobowiązanych do wdrożenia zabezpieczeń i zgłaszania incydentów. Dyrektywa NIS2 jest istotna, w opisywanym aspekcie, dlatego że wiele elementów inteligentnej infrastruktury miejskiej mieści się w katalogu „kluczowych usług” (energia, transport, woda) i w praktyce wdrożenie systemów sterujących będzie wymagało spełnienia standardów zarządzania ryzykiem i raportowania incydentów (podmioty samorządowe mogą zostać uznane za „podmioty kluczowe” w rozumieniu NIS2). Konsekwencją jest konieczność planowania budżetów na zabezpieczenia oraz uwzględnienia w umowach wymogów dotyczących bezpieczeństwa IT i ciągłości działania.
Korzyści z implementacji systemów
Korzyści ekonomiczne i środowiskowe z implementacji wspomnianych systemów są proste do wymierzenia:
1) redukcja zużycia energii dzięki adaptacyjnemu sterowaniu oświetleniem i ogrzewaniem,
2) optymalizacja trasy odbioru odpadów czy nawet komunikacji miejskiej,
3) inteligentne systemy nawadniania miejskiej zieleni zmniejszające zużycie wody,
4) ograniczenie korków i emisji dzięki zarządzaniu ruchem (o części z tych rozwiązań pisaliśmy już w poprzednich tekstach).
Przykłady historyczne potwierdzają skalę oszczędności. Projekty implementowane w Barcelonie czy Santanderze pokazały znaczące zmniejszenie zużycia energii w oświetleniu i efekty w gospodarce odpadami przy zastosowaniu sieci czujników i centralnego systemu zarządzania. Jednak każde wdrożenie ma też ciemniejsze strony, przede wszystkim:
1) ryzyko naruszeń prywatności (np. zbyt „czułe” systemy monitoringu bądź zbieranie danych nadmiarowych),
2) ryzyko dyskryminacji wynikające z błędów w modelach (np. algorytm alokujący usługi komunalne, który faworyzuje pewne obszary), a także
3) ryzyko techniczne — awaria systemu centralnego może sparaliżować usługę miejską (co w obliczu coraz częstych ataków cybernetycznych jest ryzykiem nie do pominięcia).
Rozwiązanie umowy z dyrektorem PCPR
Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę, a zatem nie można mówić o odwołaniu, a o rozwiązaniu umowy. W związku z przedłużającą się nieobecnością można rozwiązać umowę w oparciu o art. 53 ustawy Kodeks pracy (dalej: KP) (także w okresie ochrony przedemerytalnej).
W zakresie nieuregulowanym w ustawy o pomocy społecznej stosuje są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: PracSamU). Art. 4 PracSamU wymienia podstawy nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, wskazując, że na podstawie powołania zatrudniony jest zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Jest to katalog zamknięty. Pozostali pracownicy samorządowi (poza osobami zatrudnionymi z wyboru) zatrudniani są w oparciu o umowy o pracę. Dyrektor PCPR zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę, a zatem nie można m owić o odwołaniu w kontekście zakończenia zatrudnienia ale o rozwiązaniu umowy o pracę.
Przepisy art. 39 KP chronią osoby, którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego przed wypowiedzeniem umowy o pracę.
Ochrona z art. 39 KP aktualizuje się w następujących okolicznościach:
- pracownikowi brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego,
- okres zatrudnienia tej osoby umożliwi jej uzyskanie prawa do emerytury z chwilą osiągnięcia tego wieku.
Ochrona przedemerytalna obejmuje jedynie zakaz wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Nie wyklucza rozwiązania stosunku pracy w drodze innej czynności niż wypowiedzenie, czyli na skutek:
1) porozumienia stron,
2) zwolnienia bez wypowiedzenia z winy pracownika (zwolnienie dyscyplinarne),
3) niezawinionego zwolnienia bez wypowiedzenia na skutek upływu określonego w art. 53 KP okresu usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy,
4) wypowiedzenia dokonanego przez pracownika,
5) upływy okresu, na który została zawarta umowa na czas określony.
Pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli:
- niezdolność pracownika do pracy wskutek choroby trwa dłużej niż 3 miesiące (gdy pracownik jest zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż 6 miesięcy), bądź dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące (gdy pracownik jest zatrudniony u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy lub, jeżeli niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową),
- usprawiedliwiona nieobecność pracownika w pracy z innych przyczyn trwa dłużej niż 1 miesiąc.
Rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z wyżej wskazanych przyczyn, nie może nastąpić po stawieniu się pracownika do pracy w związku z ustaniem przyczyny nieobecności. Ciężar udowodnienia niezdolności do pracy pracownika stawiającego się do niej po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku chorobowego spoczywa na pracodawcy, który powinien skierować pracownika na odpowiednie badania lekarskie (wyrok SN z 25.11.2005 r., I PK 89/05, Legalis).
Jeżeli minęły te okresy, możliwe jest rozwiązanie umowy w drodze art. 53 KP zarówno po osiągnięciu wieku emerytalnego, jak i przed.
Jeżeli okresy te nie upłynęły, to obecnie osoba ta jest chroniona przed wypowiedzeniem. Przy nadal trwającej nieobecności wypowiedzenie będzie niemożliwe również po osiągnięciu tego wieku, gdyż zgodnie z art. 41 KP, pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia.
Na czas nieobecności należy wyznaczyć osobę zastępującą.
Brak przepisu zakazującego radnemu na zwolnieniu lekarskim brania udziału w pracach gminy czy komisji
Sam fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie może pozbawiać radnego zasiłku chorobowego. W celu pozbawienia radnego zasiłku konieczne jest wykazanie, że działania tego radnego są sprzeczne z celem tego zwolnienia (np. prowadzą do pogorszenia się jego stanu zdrowia). W polskim prawie brak jest przepisu, który wprost zakazywałby radnemu będącemu na zwolnieniu lekarskim, brania udziału w pracach gminy czy komisji.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: SamGminU), radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Jak stanowi zaś art. 25 ust. 3 SamGminU pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Ustęp 4 ww. artykułu stanowi, że radnemu przysługuje dieta i zwrot kosztów podróży służbowych.
Wreszcie, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi, że ubezpieczony, wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia, traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia.
Udział w pracach rady gminy i komisjach tej rady nie stanowi pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu (zob. postanowienie SN z 25.1.2013 r., I UK 571/12, Legalis; wyrok SN z 6.6.2023 r., II USKP 40/22, Legalis). Udział radnego w sesjach ma charakter publicznoprawny, a diety mają charakter rekompensujący, nie zarobkowy (wyrok SN z 6.6.2023 r., II USKP 40/22, Legalis).
Kluczem do odpowiedzi na zadane pytanie jest ustalenie, czy uczestnictwo w pracach rady czy komisji tej rady jest niezgodne z celem zwolnienia. Mając na uwadze powyższe orzecznictwo, zasadniczo nie zachodzi tutaj sprzeczność, choć wiele zależy od przyczyny zwolnienia chorobowego oraz uwarunkowań indywidualnych. Bezpieczniej, z perspektywy ubezpieczonego, jest zadbać, aby dysponować odpowiednią dokumentacją medyczną, z której wynika brak przeciwwskazań dla uczestnictwa w pracach rady gminy i/lub jej komisji (np. w formie zaświadczenia lekarskiego lub z odpowiednim zastrzeżeniem w zwolnieniu lekarskim w formie czegoś więcej niż „chory może chodzić”).
W praktyce jednak orzecznictwo w tym zakresie jest przychylne ubezpieczonym. Sam fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie może pozbawiać radnego zasiłku chorobowego. W celu pozbawienia radnego zasiłku konieczne jest wykazanie, że działania tego radnego są sprzeczne z celem tego zwolnienia (np. prowadzą do pogorszenia się jego stanu zdrowia – jako przykład można przywołać sytuację, gdy radny, będący na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby serca, bierze udział w radzie gminy, która ma dla niego wyjątkowo emocjonalny charakter i może skutkować wyjątkowo duży stres).
W polskim prawie brak jest jednak przepisu, który wprost zakazywałby radnemu, na zwolnieniu lekarskim, brania udziału w pracach gminy czy komisji.
Faktury wystawione w KSeF przez zakład wodociągowy
Po 31.3.2026 r. faktury wystawiane osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej zakład wodociągowy będzie mógł nadal wystawiać w „zwykłej” postaci elektronicznej (bez konieczności pobierania od tych osób żadnych oświadczeń). W przypadku pozostałych nabywców od 1.4.2026 r. zakład wodociągowy obowiązany będzie wystawiać faktury ustrukturyzowanych przy użyciu Krajowego Systemu e-Faktur (dalej: KSeF).
Z dniem 1.2.2026 r. wejdą w życie przepisy określające obowiązek wystawiania faktur ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF. Obowiązek ten będzie wynikał z dodawanego tego dnia art. 106ga ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług (dalej: VATU). Przy czym w świetle przepisów przejściowych większość podatników obowiązek ten obejmie 1.4.2026 r. lub 1.1.2027 r.
Obowiązek ten nie będzie miał charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 106ga ust. 2 VATU wymienione będą przypadki, których obowiązek ten nie dotyczy. Jeden z tych przypadków będzie dotyczył faktur wystawianych na rzecz nabywcy towarów lub usług będącego osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej (zob. art. 106ga ust. 2 pkt 4 VATU).
Powoduje to, że po 31.3.2026 r. faktury wystawiane osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej zakład wodociągowy będzie mógł nadal wystawiać w „zwykłej” postaci elektronicznej (jak również w postaci papierowej; możliwe będzie także wystawianie takich faktur jako faktur ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF – zob. art. 106ga ust. 4 VATU). Będzie tak bez konieczności pobierania od tych osób żadnych oświadczeń.
Natomiast w przypadku pozostałych nabywców od 1.4.2026 r. zakład wodociągowy obowiązany będzie wystawiać faktury ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF. Dotyczy to w szczególności odbiorców będących firmami.
Strony postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy
Stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie, a zatem posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: PlanZagospU) nie regulują kwestii strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy przyjąć, że co do zasady stroną takiego postępowania jest właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy decyzja.
W pozostałym zakresie należy się odnieść do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, dotyczących strony postępowania. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis nie stanowi normy prawnej mogącej być samoistną podstawą do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego – w analizowanej sytuacji na podstawie przepisów dotyczących planowania przestrzennego.
Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu, nie można również pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 PlanZagospU, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Należy mieć na uwadze, że stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, przy czym przez te nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Nie jest również wykluczone, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również działki znajdujące się w dalszej odległości. Nie zawsze właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, będzie uzyskiwał przymiot strony takiego postępowania (przy czym niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z 2.2.2022 r., II OSK 78/19, Legalis).
Nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce, wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji – planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma zatem obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (m.in. wyroki NSA: z 12.5.2015 r., II OSK 2413/13, Legalis; z 25.4.2017 r., II OSK 765/16, Legalis).
Dodatkowo warto zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy przyjąć, że w przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a nie z obszarem analizowanym, o którym mowa w ww. przepisie.
W konsekwencji należy przyjąć, że stronami w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą być dysponenci działek sąsiednich, nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca określił teren inwestycji wraz z obszarem oddziaływania inwestycji, obejmującym jedynie teren działki inwestycyjnej. To organ prowadzący postępowanie administracyjne zawsze jest zobowiązany do oceny oddziaływania inwestycji i na tej podstawie powinien ustalić krąg stron postępowania administracyjnego.
Udział osób niebędących pracownikami urzędu gminy w kontroli wykorzystania dotacji oświatowych
Tak, w skład zespołu kontrolnego może wchodzić osoba, która nie jest pracownikiem urzędu gminy, a wykonuje czynności audytorskie na podstawie umowy zlecenia. Niemniej jednak w tej sprawie funkcjonują dwa przeciwstawne stanowiska.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: FinZadOśwU) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 FinZadOśwU, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 FinZadOśwU. O ile w kolejnych przepisach ustawy określono uprawnienia osób kontrolujących i obowiązki osób kontrolowanych, to tryb kontroli powinien zostać określony w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 38 ust. 1 FinZadOśwU. Zgodnie z art. 36 ust. 2 FinZadOśwU to „osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli” mają prawo wykonywać czynności kontrolne w dotowanej jednostce oświaty. Zatem niezależnie czy będą to pracownicy JST, czy też osoba zatrudniona w oparciu o umowę zlecenia, musi posiadać stosowne upoważnienie. To sankcjonuje prawo przeprowadzenia kontroli.
Faktem jest jednak, że funkcjonują dwa przeciwne stanowiska w tej sprawie. Proponuję, aby zweryfikować stanowisko SKO oraz WSA właściwego dla JST.
Przedłużenie legalnego pobytu obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa do 4 marca 2026 roku
Przedłużenie okresu legalnego pobytu
Ustawa z 12.9.2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1301) została przyjęta w ostatnich dniach września w związku z faktem, że Prezydent zawetował ustawę z 5.8.2025 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw.
Po wejściu w życie nowej ustawy, 30.9.2025 r., okres pobytu obywateli Ukrainy (i określonych członków ich rodzin) uznawanego za legalny został przedłużony do 4.3.2026 r. Zmiany zostały także wprowadzone w przepisach wspierających legalizację pobytu obywateli Ukrainy na terytorium Polski. Analogicznemu wydłużeniu do 4.3.2026 r. uległy okresy, w których:
- przedłużeniu z mocy prawa podlegają okresy pobytu i okresy ważności wiz krajowych obywateli Ukrainy,
- przedłużeniu z mocy prawa podlegają okresy ważności zezwoleń na pobyt czasowy obywateli Ukrainy,
- przedłużeniu z mocy prawa podlegają terminy na opuszczenie przez obywateli Ukrainy terytorium Polski (na podstawie art. 299 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach; dalej: CudzU),
- przedłużeniu z mocy prawa podlegają terminy dobrowolnego powrotu (obecnie terminy dobrowolnego wyjazdu) określone w wydanych obywatelom Ukrainy decyzjach o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (na podstawie art. 315 ust. 1 CudzU),
- przedłużenia z mocy prawa podlegają okresy ważności kart pobytu, polskich dokumentów tożsamości cudzoziemca oraz dokumentów „zgoda na pobyt tolerowany” wydanych obywatelom Ukrainy,
- pobyt obywateli Ukrainy na terytorium Polski jest uznawany za legalny w związku z zakończeniem okresu dopuszczalnego pobytu krótkoterminowego (na podstawie wizy Schengen wydanej przez organ polski, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen, na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez właściwy organ innego państwa obszaru Schengen lub w ramach ruchu bezwizowego),
- wobec obywateli Ukrainy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej określonego w art. 142 ust. 1 pkt 3 CudzU wymogu związanego z wielkością i jakością prowadzonej działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą oni działalność gospodarczą na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej,
- stosuje się przepis art. 42a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: PomocUkrainaU), ustanawiający subsydiarną podstawę materialnoprawną udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy obywatelom Ukrainy,
- można nie wszczynać lub umarzać wszczęte postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu wobec obywateli Ukrainy.
Opieka zdrowotna
Zgodnie z nowymi przepisami, obywatele Ukrainy, których pobyt na terytorium RP jest legalny, będą nadal uprawnieni do świadczeń zdrowotnych na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Utrzymano więc zasadę równego dostępu, z wyjątkiem wyraźnie wskazanego katalogu świadczeń.
Wyłączenia obejmują m.in.: leczenie i rehabilitację uzdrowiskową, programy zdrowotne (w tym programy polityki zdrowotnej ministra zdrowia), rehabilitację leczniczą, leczenie stomatologiczne, programy lekowe, ratunkowy dostęp do technologii lekowych, przeszczepy komórek, tkanek i narządów, a także część świadczeń związanych z refundacją leków, środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Dodatkowo ograniczeniem objęto zabiegi endoprotezoplastyki i usunięcia zaćmy oraz świadczenia dotyczące zaopatrzenia w wyroby medyczne i ich naprawy.
Wyjątki:
- dzieci i młodzież do 18. roku życia zachowują prawo do świadczeń ze wskazanego katalogu; jeżeli w trakcie leczenia pacjent osiągnie pełnoletność, świadczenie będzie kontynuowane do zakończenia terapii,
- osoby poszkodowane działaniami wojennymi na Ukrainie, które zostały przetransportowane do Polski w celu leczenia, będą miały dostęp do większości świadczeń z wyłączeniem leczenia uzdrowiskowego oraz programów zdrowotnych.
Świadczenia rozpoczęte przed wejściem w życie ustawy będą kontynuowane na dotychczasowych zasadach, aż do ich zakończenia.
Świadczenie 800+
Nowelizacja przepisów wprowadza nowe zasady przyznawania świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci cudzoziemców z państw trzecich. Od 1.6.2026 r. prawo do świadczenia 800+ zostanie powiązane z aktywnością zawodową wnioskodawcy oraz uczęszczaniem dziecka do polskiej szkoły. Przepisy szeroko definiują pojęcie aktywności zawodowej. Za osoby aktywne zawodowo uznawane będą nie tylko osoby pracujące, ale również te, które podlegają ubezpieczeniom emerytalno-rentowym z innych tytułów, np. pobierające emeryturę, rentę, zasiłek macierzyński, zasiłek dla bezrobotnych czy świadczenia kompensacyjne dla nauczycieli. Uwzględniono także osoby dobrowolnie opłacające składki na ubezpieczenia społeczne.
Wprowadzono również rozwiązania osłonowe: cudzoziemcy, którzy utracą pracę i zarejestrują się jako bezrobotni, będą mogli przez 3 miesiące (lub 6 miesięcy przy trojgu dzieci) zachować prawo do świadczenia. Zmiany proceduralne: wnioski o 800+ muszą zawierać numer PESEL wnioskodawcy i dziecka. W przypadku cudzoziemców wymagane będzie także podanie danych dokumentów dotyczących przekroczenia granicy i legalności pobytu.
Pozostałe świadczenia socjalne
Nowe przepisy obejmują także inne formy wsparcia:
- Dobry start (300+): uzależnienie prawa do świadczenia od aktywności zawodowej cudzoziemca lub posiadania ubezpieczenia zdrowotnego;
- Aktywny rodzic: doprecyzowano zakres danych we wnioskach, a ZUS uzyska możliwość wstrzymania wypłat w przypadku wątpliwości co do spełnienia warunków, zwłaszcza w zakresie zamieszkania w Polsce;
- Fundusz Pomocy: ustawa przewiduje rozszerzenie źródeł finansowania Funduszu Pomocy o środki z kredytów i pożyczek. Bank Gospodarstwa Krajowego będzie mógł zaciągać zobowiązania objęte gwarancją Skarbu Państwa; doprecyzowano także zasady nadzoru nad Funduszem, powierzając tę funkcję Ministrowi Finansów.
Inne rozwiązania przewidziane w ramach przepisów z września 2025 roku
Podatki: przedłużenie preferencji podatkowych w PIT i CIT do końca 2026 r. dla działań wspierających obywateli Ukrainy.
Kadra medyczna: zmiany w regulacjach dotyczących uproszczonego uznawania kwalifikacji lekarzy, dentystów, pielęgniarek i położnych z Ukrainy. Utrzymano możliwość czasowego wykonywania zawodu, ale z dodatkowymi ograniczeniami i wymogami.
PESEL i ewidencja ludności: wprowadzono obowiązek osobistego stawiennictwa przy nadawaniu numeru PESEL, także dla dzieci. Dopuszczono stosowanie identyfikacji biometrycznej. Dane z rejestru PESEL będą przekazywane do Straży Granicznej w celu bieżącej weryfikacji statusu cudzoziemców.
Zakwaterowanie zbiorowe: podniesiono minimalny próg osób, aby obiekt uznać za zakwaterowanie zbiorowe oraz wprowadzono ograniczenia czasowe – przyjmowanie nowych osób będzie możliwe tylko do 31.10.2025 r., z wyjątkiem tzw. grup wrażliwych.
Zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 42a ust. 1 PomocUkrainaU
Ustawa wprowadziła ograniczenie możliwości udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy obywatelowi Ukrainy na podstawie art. 42a ust. 1 PomocUkrainaU tylko do jednego razu. To ograniczenie będzie stosowane do zezwoleń na pobyt czasowy, które zostały udzielone od dnia wejścia w życie ustawy (30.9.2025 r). Oznacza to, że uprzednie udzielenie obywatelowi Ukrainy tego typu zezwolenia, przed dniem wejścia w życie uchwalonej ustawy, nie będzie stanowiło przeszkody do ponownego zastosowania tego przepisu. Ponadto, ustawa wprowadza dodatkowe przesłanki cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy na podstawie art. 42a ust. 1 PomocUkrainaU. Do obowiązujących dotychczas dwóch przesłanek cofnięcia zezwolenia, dodane zostaną nowe:
1) okoliczność, że w postępowaniu w sprawie udzielenia obywatelowi Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy:
- złożył on wniosek zawierający nieprawdziwe dane osobowe lub fałszywe informacje lub dołączył do niego dokumenty zawierające takie dane lub informacje, lub
- zeznał on nieprawdę lub zataił prawdę albo podrobił lub przerobił dokument w celu użycia go jako autentycznego lub takiego dokumentu używał jako autentycznego,
2) związek małżeński został zawarty w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego.
Projekt rozporządzenia dotyczący Centralnego Rejestru Umów JSFP
Udostępniony w ramach prac legislacyjnych projekt rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 34d ustawy o finansach publicznych (dalej: FinPubU) i uszczegółowienie niektórych zagadnień uregulowanych na poziomie ustawowym. Określa on między innymi szczegółowy sposób określania wartości umowy, o której mowa w art. 34a ust. 1 pkt 2 FinPubU, szczegółowy zakres informacji o umowie, o których mowa w art. 34a ust. 7 FinPubU, a także szczegółowy zakres danych przekazywanych we wniosku o założenie konta w systemie, sposób i tryb składania takiego wniosku, warunki korzystania z kont w systemie oraz sposób wyszukiwania i wglądu do informacji o umowie udostępnionych w Centralnym Rejestrze Umów JSFP.
Jak ustalić wartość umowy
W projekcie rozporządzenia określono, że wartość umowy, o której mowa w art. 34a ust. 1 pkt 2 FinPubU:
- stanowi całkowitą wartość umowy bez VAT;
- uwzględnia wartości opcji oraz wznowień;
- jest ustalana z uwzględnieniem okresu 48 miesięcy wykonywania umów – w przypadku gdy umowa została zawarta na czas nieoznaczony;
- odnosi się do wartości umowy ramowej, w ramach której zawierana jest dana umowa wykonawcza – w przypadku umów wykonawczych;
- w przypadku gdy wartość umowy nie została określona w umowie, wyraża łączną wysokość środków, którą JSFP zabezpieczy na realizację danej umowy:
- w całym okresie realizacji umowy zawartej na czas oznaczony, a w przypadku umowy, której wartość nie może zostać określona – zawartej na okres oznaczony nie dłuższy niż 48 miesięcy,
- przez okres 48 miesięcy realizacji umowy zawartej na czas nieoznaczony lub umowy, której wartość ta nie może zostać określona – zawartej na czas oznaczony dłuższy niż 48 miesięcy,
- w przewidywanym okresie realizacji umowy, nie dłuższym jednak niż 48 miesięcy – w przypadku umów, których okres obowiązywania nie został oznaczony – uwzględnia zmiany wartości, które zaistniały w trakcie realizacji umowy;– niezależnie czy umowa była realizowana przez cały ten okres;
- wyraża wartość świadczenia wraz ze składkami ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego, które są finansowane przez tę osobę fizyczną – w przypadku umowy zawartej z osobą fizyczną.
Szczegóły dotyczące sposobu podania informacji o umowie
Podkreślić należy, że projekt rozporządzenia reguluje jedynie szczegółowy zakres informacji, które zostały wymienione w art. 34a ust. 7 FinPubU, co oznacza, że w akcie wykonawczym nie określa się nowych informacji podlegających udostępnieniu, lecz wskazano jedynie w sposób bardziej precyzyjny, jakie informacje będą podlegały udostępnieniu.
W celu zapewnienia przejrzystości projektowanej regulacji w poniższej tabeli przedstawia się szczegółowe odniesienie do informacji o umowie zamieszczanych w Centralnym Rejestrze Umów JSFP .
| Rodzaj informacji o umowie | Jakie informacje należy podać |
| numer umowy – o ile taki numer nadano | numer umowy, pod którym dana umowa jest identyfikowalna w ramach JSFP, a w przypadku braku takiego numeru – wskazanie, że umowie na nadano numeru |
| data zawarcia umowy | data zawarcia umowy poprzez wskazanie dnia, miesiąca i roku |
| okres, na jaki umowa została zawarta | okres, na jaki umowa została zawarta poprzez wskazanie, czy umowa została zawarta na czas nieoznaczony albo wskazanie liczby i jednostki czasu w celu określenia okresu obowiązywania umowy w przypadku zawarcia umowy na czas oznaczony |
| oznaczenie stron umowy | a) w przypadku JSFP:
b) w przypadku przedsiębiorców z siedzibą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej:
c) w przypadku przedsiębiorców z siedzibą poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej:
d) w przypadku osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej:
e) w przypadku osób fizycznych mających miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej:
|
| wskazanie ogólnego przedmiotu umowy | ogólne określenie przedmiotu umowy przez ogólne opisanie jej zakresu |
| wartość umowy | wartość umowy przez wpisanie wartości liczbowej wyrażonej w złotych polskich z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku |
| wskazanie, czy umowa jest finansowana ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2–3 FinPubU | czy umowa jest finansowana ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2–3 FinPubU poprzez udzielenie odpowiedzi „tak” lub „nie” |
| status umowy i dzień zakończenia obowiązywania umowy | status umowy przez:
a) wskazanie, czy umowa jest aktywna albo nieaktywna, b) automatyczne zapisanie daty zmiany statusu |
| podstawa prawna nieudostępnienia informacji o umowie oraz organ lub osoba, które dokonały wyłączenia jawności – w przypadku, o którym mowa w art. 34a ust. 8 FinPubU | informacja o wyłączeniu jawności którejkolwiek informacji z zakresu wskazanego w odniesieniu do art. 34a ust. 7 pkt 4–6 FinPubU przez:
a) wskazanie jednej z dostępnych podstaw prawnych wyłączenia jawności, b) wpisanie organu lub stanowiska osoby, która podjęła decyzję o wyłączeniu jawności danej informacji – dla każdej informacji wyłączonej z jawności |
| przyczyna dokonania aktualizacji informacji określonych CRU JSFP – o ile dokonano takiej aktualizacji | wskazanie informacji mających wpływ na aktualność informacji w zakresie wskazanym w CRU JSFP przez:
a) wskazanie daty odpowiadającej dacie, od której zaistniała dana zmiana, zawierającej dzień, miesiąc, rok, b) wskazanie rodzaj udanej zmiany |
Zasady funkcjonowania systemu z CRU JSFP
Projekt rozporządzenia określa również szczegółowe zasady funkcjonowania systemu teleinformatycznego, w którym będzie udostępniony Centralny Rejestr Umów JSFP, tj. dookreśla, jakie dane należy wprowadzić do pól systemu teleinformatycznego, w których będą prezentowane informacje.
W ramach obligatoryjnego zakresu informacji o umowach znajdują się takie informacje, dla których będzie wystarczające wprowadzenie jednego pola w systemie (np. numer umowy, wskazanie ogólnego przedmiotu umowy), ale będą też takie o większym zakresie pól w systemie, a czasami też różnym w zależności od rodzaju wprowadzanej informacji (np. oznaczenie stron, okres, na jaki umowa została zawarta, podstawa prawna nieudostępnienia informacji o umowie oraz organ lub osoba, które dokonały wyłączenia jawności).
Ponadto w projekcie rozporządzenia opisano sposób postępowania w przypadku zmian w zakresie JSFP (np. utworzenie JSFP, podział JSFP, połączenie JSFP). W przypadku tego typu zmian może m.in. wystąpić konieczność określenia następców prawnych, którzy co do zasady przejmują zobowiązania dotychczasowych jednostek. Wówczas umowa powinna zostać przeniesiona do realizacji przez inną jednostkę. W przypadku likwidacji jednostki, której nie towarzyszy powstanie nowej jednostki lub przejęcie zadań przez inną jednostkę, mamy do czynienia z procesem wygaszania zobowiązań. W konsekwencji w ramach informacji o umowach takich jednostek pojawi się informacja o zmienionym statusie takich umów, wskazująca, że są to umowy zakończone. Informacje o takich umowach zostaną usunięte z CRU JSFP po upływie okresu archiwizacji tych informacji. W celu jednolitego postępowania jednostek w takich przypadkach w ramach rozporządzenia zaproponowano sposób współpracy w ramach systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony będzie Centralny Rejestr Umów JSFP.
Źródło: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12395951/katalog/13117537#13117537; wersja z 17.9.2025 r.
