Opisane pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych w sferze zwykłego zarządu, nawet zawierające zapis o reprezentowaniu gminy przed organami egzekucyjnymi we wszystkich postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością przedszkola, nie daje, w mojej ocenie, wystarczająco jednoznacznej podstawy do wykonywania przez dyrektora praw i obowiązków wierzyciela. Dyrektor powinien zostać wyraźnie upoważniony przez burmistrza, na podstawie art. 17b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do wykonywania w jego imieniu praw i obowiązków wierzyciela. Może to nastąpić w odrębnym upoważnieniu albo poprzez odpowiednie rozszerzenie dotychczasowego umocowania. Ustawa nie wymaga w tym zakresie konkretnej, odrębnej formy dokumentu.
Decydujące znaczenie ma tu charakter prawny opłat, choć wymaga on rozróżnienia w zależności od rodzaju placówki. W przypadku opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego ich publicznoprawny charakter wynika wprost z art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, jako niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. W odniesieniu do opłat za wyżywienie uczniów w stołówce szkolnej podstawą jest art. 106 ustawy – Prawo oświatowe, który nie zawiera analogicznego, wprost sformułowanego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i praktyce regionalnych izb obrachunkowych przyjmuje się jednak, że również te opłaty mają charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny, m.in. z uwagi na sposób ich kalkulacji, ograniczony do tzw. wsadu do kotła, oraz brak elementu swobody umów. W obu przypadkach dochodzenie należności odbywa się zatem w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z art. 66 ustawy o finansach publicznych, a nie na drodze cywilnoprawnej.
Skoro więc posiadane przez dyrektora pełnomocnictwo dotyczy czynności prawnych w sferze zwykłego zarządu – kategorii cywilnoprawnej, właściwej dla reprezentowania gminy w stosunkach majątkowych związanych z mieniem przekazanym jednostce – nie powinno być uznawane za wystarczającą podstawę do wykonywania funkcji wierzyciela w publicznoprawnym postępowaniu egzekucyjnym, będącej odrębną kompetencją administracyjnoprawną. Warto podkreślić różnicę pojęciową: „reprezentowanie przed organami egzekucyjnymi” dotyczy występowania w charakterze strony lub reprezentanta gminy wobec organu egzekucyjnego, natomiast wykonywanie praw i obowiązków wierzyciela obejmuje inicjowanie całego procesu dochodzenia należności. Upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie egzekucji, a tytuł wykonawczy – dokumentem sporządzanym po stronie wierzyciela. Jest to zatem odrębna rola procesowa, wymagająca odrębnej podstawy z art. 17b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przepis art. 15 § 1b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymaga, aby upomnienie wskazywało imię, nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, przy czym upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby. W przypadku kierownika jednostki organizacyjnej JST podstawę powierzenia wykonywania praw i obowiązków wierzyciela stanowi właśnie art. 17b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analogiczne wymagania w odniesieniu do tytułu wykonawczego wynikają z art. 27 § 1 pkt 7a–7c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: tytuł zawiera imię i nazwisko osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela oraz – jeżeli sposób opatrzenia tytułu podpisem albo pieczęcią na to pozwala – jej stanowisko służbowe, a także podpis tej osoby albo właściwą pieczęć oraz datę podpisania lub opatrzenia tytułu pieczęcią.
Odpowiada to również ugruntowanej praktyce samorządowej – jednostki samorządu terytorialnego wydają zarządzenia organu wykonawczego, powołujące wprost art. 17b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i upoważniające dyrektora placówki oświatowej do wykonywania praw i obowiązków wierzyciela w sprawach egzekucji administracyjnej należności pieniężnych gminy, niezależnie od odrębnych pełnomocnictw dotyczących bieżącego zarządzania jednostką.
