W stanie faktycznym, który opisany został w pytaniu, należy dokonać analizy, czy opłata za wskazane usługi jest w ogóle legalna. Jeżeli tak, to właściwą drogą postępowania jest egzekucja administracyjna, a nie postępowanie przed sądem cywilnym.
Zakładanie i prowadzenie cmentarzy komunalnych stanowi przedmiot regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej: CmentU) zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Przepis art. 2 ust. 1 CmentU stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Zakładanie i rozszerzenie oraz utrzymanie cmentarzy komunalnych – jako zadanie własne gminy – służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Sam cmentarz należy natomiast zidentyfikować jako obiekt użyteczności publicznej.
Oznacza to, że w zakresie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy zastosować przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: GospKomU) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podejmują decyzję w zakresie wysokości cen i opłat albo w zakresie sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 4 ust. 2 GospKomU: „Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek”.
Akty ustalające opłaty za korzystanie z cmentarza – jako obiektu użyteczności publicznej – mają charakter aktów prawa miejscowego.
Powyższe wnioski potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z 3.10.2023 r. (III SA/Wr 930/22, Legalis) WSA we Wrocławiu wskazał, że:
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Rację ma Prokurator wskazując, że cmentarz komunalny jest gminnym obiektem użyteczności publicznej, zaś żaden przepis szczególny nie stanowi, aby w innym – niż wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej – trybie miały być ustalane opłaty za korzystanie z niego. Nie oznacza to jednak, że realizacja kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej może prowadzić do faktycznego przerzucania na korzystających z cmentarza mieszkańców kosztów utrzymania obiektów publicznych należących do jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej w przypadku cmentarza może polegać na określeniu wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach opłaty za pochowanie zwłok, a także opłat za korzystanie z obiektu, które nie ma charakteru zwykłego korzystania, a więc przekracza korzystanie ogólnodostępne i wykracza ponad zakres czynności związanych z prawem do grobu i kultem zmarłych. Nie jest natomiast możliwe ustalenie jakiejkolwiek opłaty związanej z każdym możliwym korzystaniem z cmentarza obiektu.
Gmina może pobierać tylko te opłaty za korzystanie z cmentarza, które zostały ustalone w uchwale organu stanowiącego (rady gminy) albo w zarządzeniu organu wykonawczego – jeżeli organ stanowiący powierzył temu organowi swoje kompetencje (art. 7 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; dalej: FinPubU). Należy przy tym zwrócić uwagę na coraz wyraźniejszą linię orzeczniczą, która uznaje, że jedynymi opłatami, które mogą być legalnie pobierane przez zarządzających cmentarzami są te opłaty, które zachowują bezpośredni związek z pochówkiem. Inne z kolei, jak np. wjazd na cmentarz, korzystanie z infrastruktury na cmentarzu, przedłużenie miejsca na grób po 20 latach, są niezgodne z prawem.
Odnośnie dochodzenia opłat za korzystanie z cmentarza (obiektu użyteczności publicznej), decydujące jest rozstrzygnięcie charakteru tych opłat, przy czym wyboru należy dokonać między należnościami cywilnoprawnymi a niepodatkowymi należnościami budżetu o charakterze publicznoprawnym (art. 60 FinPubU).
Dotychczas – szczególnie z uwagi na interpretacje organów skarbowych – dosyć powszechnie identyfikowano omawiane opłaty jako należności cywilnoprawne. W ocenie Autora stanowisko takie nie jest jednak prawidłowe. Wobec okoliczności, że opłaty są ustalane w drodze aktów prawa miejscowego; możliwość ich ustalenia jest mocno limitowana (sądy administracyjne konsekwentnie posługują się pojęciem opłaty – a nie ceny); dotyczą korzystania z obiektów użyteczności publicznej, w związku z czym nie mają charakteru komercyjnego (ich funkcją nie jest zapewnienie środków bilansujących koszty korzystania z ww. obiektów) – prawidłowa identyfikacja oznacza, że są to niepodatkowe należności budżetu o charakterze publicznoprawnym.
Wobec takiego statusu rozważanych opłat, zastosowanie do nich będzie miał art. 66 FinPubU, zgodnie z którym do egzekucji należności, o których mowa w art. 60 FinPubU, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W stanie faktycznym, który opisany został w pytaniu, należy dokonać analizy, czy opłata za wskazane usługi jest w ogóle legalna. Jeżeli tak, to właściwą drogą postępowania jest egzekucja administracyjna, a nie postępowanie przed sądem cywilnym.
