Wielokrotne przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 63 ust. 5 PlanZagospU, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany – za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana – do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są zaś jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku rozwiązania analogiczne do rozwiązań dotyczących pozwolenia na budowę, które może być przeniesione na inną osobę na tych samych zasadach, z tą jedynie różnicą, że w przypadku pozwolenia na budowę zarówno podmiot, na który oryginalnie wydano decyzję, jak i podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona, musi być uprawniony do dysponowania nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, że z kolei decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu. Nie narusza ona także prawa własności ani praw osób trzecich. Informacja o tym fakcie musi się zaś znaleźć w treści decyzji. Wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi się więc legitymować tytułem prawnym do nieruchomości. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę niezbędne jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością.

Jak wyjaśnia się to przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast badania istnienia (bądź też nie) innych przesłanek warunkujących dopuszczalność przeniesienia (nawet wielokrotnego) raz wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjaśnia się bowiem, że skoro osoba wnioskodawcy nie jest pierwszoplanowym elementem procesu lokalizacyjnego, to brak jest powodu, dla którego należałoby przyjąć, że jednokrotne przeniesienie decyzji lokalizacyjnej (tu: o warunkach zabudowy) konsumuje możliwość ponownego zastosowania normy przewidzianej w art. 63 ust. 5 PlanZagospU (zob. decyzja SKO we Wrocławiu z 8.4.2008 r., SKO 4122/6/08, Legalis). W takiej sytuacji dopuszcza się dalsze przenoszenie uprawnień wynikających z pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, czyli mamy do czynienia z przeniesieniem „decyzji przeniesionej”. W świetle przepisów PlanZagospU nie jest zaś dopuszczalne przenoszenie innych decyzji wydanych na jej podstawie, niż wyraźnie wskazana w art. 63 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 PlanZagospU.

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 63 ust. 5 PlanZagospU ustanawia na gruncie tej ustawy własną konstrukcję następstwa prawnego materialnego. Jest to wyjątek od ogólnej reguły niedopuszczalności przekształceń stosunków administracyjnoprawnych. Doktryna prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje bowiem zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przenoszenia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, jako że istotą aktu administracyjnego jest jednostronne określenie praw i obowiązków konkretnego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji prawnej, na podstawie konkretnego stanu prawnego. Wyjątki od powyższej reguły muszą zaś znajdować wyraźne umocowanie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przewidziane w art. 63 ust. 5 PlanZagospU następstwo prawne występuje zatem z mocy decyzji administracyjnej, a w jej wyniku następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu, wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu. Tak też, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że – zgodnie z przedstawionymi wyżej rozważaniami – podmiot ten wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki, które z tej decyzji wynikały dla jej poprzedniego adresata. Staje się on zatem adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc podmiotem, „na którego rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana”.

A zatem, gdy wydana zostaje pierwsza decyzja „przenosząca”, np. z podmiotu X (deweloper) na Y, to z chwilą, gdy staje się ona ostateczna, podmiot Y wstępuje w miejsce X we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Y staje się zarówno adresatem decyzji o warunkach zabudowy, jak i „stroną, na której rzecz decyzja została wydana”. Skoro zatem Y wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji, a przysługujące X (jednym z przysługujących mu uprawnień jest zaś niewątpliwie uprawnienie do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy), to również jemu, czyli Y, przysługuje uprawnienie do wyrażenia zgody zmierzającej do przeniesienia tejże decyzji na kolejną osobę. Uprawnienie to jest bowiem integralną częścią wszystkich praw, które Y nabył wkraczając „w miejsce” X, wyznaczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyr. NSA z 7.11.2006 r., II OSK 1285/2005, Legalis). Z kolei Y może przenieść dalej decyzję na Z itd. W świetle przedstawionych powyżej reguł nie sposób zatem uznać za uzasadnione stanowiska, zgodnie z którym jednokrotne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyczerpuje możliwość wskazaną przez ustawodawcę w art. 63 ust. 5 PlanZagospU i tym samym wyklucza dopuszczalność jej kolejnego przeniesienia na inny podmiot.

Powyższe twierdzenie byłoby uzasadnione, ale tylko w przypadku, gdyby adresat decyzji, który już raz przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na inny podmiot, podjął działania zmierzające do ponownego przeniesienia tej samej decyzji (którą wskutek przeniesienia już przecież nie dysponuje) na kolejną osobę – fizyczną bądź prawną. W takiej sytuacji należałoby uznać, że kolejne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest już niedopuszczalne – jednakże nie dlatego, że PlanZagospU przewiduje możliwość tylko jednokrotnego skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 63 ust. 5 PlanZagospU, ale dlatego, że przeniesienie decyzji może nastąpić tylko raz przez ten sam podmiot. Zmiany dokonane na podstawie art. 63 ust. 5 PlanZagospU w płaszczyźnie podmiotowej decyzji wykluczają bowiem możliwość dysponowania uprawnieniami z niej wynikającymi przez podmiot, który tych uprawnień się już wyzbył.

Inne (dowolne) osoby mogą zatem uzyskać przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia). Podmioty wnioskujące o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy same kształtują więc treść zgłoszonego żądania, a treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 26.4.2017 r., II SA/Gd 133/17, Legalis).

Co istotne, dla przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 5 PlanZagospU nie ma zaś znaczenia – co do zasady – termin, w jakim z wnioskiem tym wystąpiono, oraz czy wniosek ten zgłoszony został już po wszczęciu procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę bądź nawet po jego uzyskaniu. W szczególności w PlanZagospU nie określono terminu końcowego, do kiedy takie przeniesienie decyzji może nastąpić. Oznacza to, że przeniesienie decyzji może nastąpić w każdym czasie, w tym także po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.