O możliwości zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej nie przesądzają takie cechy, jak połączenie z siecią dróg publicznych, powszechna dostępność czy brak możliwości innego wykorzystania, aniżeli jako drogi powszechnie dostępnej.
Stosownie do art. 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2024.320: dalej: DrPublU), „drogą publiczną” jest droga zaliczona na podstawie DrPublU do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg publicznych zalicza się przy tym m.in. drogi gminne. „Drogą” z kolei jest budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 PrBud, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 DrPublU).
Zaliczenie danej nieruchomości do kategorii dróg gminnych następuje jedynie w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 DrPublU). Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Podjęcie uchwały o zaliczeniu danej nieruchomości do kategorii dróg gminnych skutkuje tym, że dana nieruchomość staje się drogą publiczną, która może być wykorzystywana wyłącznie zgodnie z jej przeznaczeniem oraz ograniczeniami wynikającymi z przepisów DrPublU. Przeznaczeniem drogi jest zaś prowadzenie ruchu drogowego. Dopuszczalne jest przy tym posadowienie obiektów budowlanych, przy czym obiekty te sytuowane są przy drogach i z uwzględnieniem zasad określonych w DrPublU (m.in. art. 43 DrPublU). Co do zasady bowiem w pasie drogowym mogą być sytuowane jedynie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Co przy tym istotne, zgodnie z art. 7 ust. 1 DrPublU, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem jednakże dróg wewnętrznych. Do dróg takich ustawodawca zalicza zaś: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 DrPublU).
Powyższe stanowisko znajduje przy tym potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo, w wyroku WSA w Olsztynie z 27.10.2009 r. (II SA/Ol 670/09, Legalis) wyjaśniono, iż aby droga posiadała status drogi publicznej, musi najpierw zostać zaliczona do takiej kategorii w drodze odrębnej uchwały rady gminy, w trybie art. 7 ust. 2 DrPublU. Nie jest wystarczający w tym względzie zapis MPZP.
Jak wyjaśnia się to również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o możliwości zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej nie przesądzają takie cechy, jak połączenie z siecią dróg publicznych, powszechna dostępność czy brak możliwości innego wykorzystania, aniżeli jako drogi powszechnie dostępnej. Aby droga była uznana w świetle prawa za publiczną, musi stanowić własność organu publicznoprawnego i zostać w drodze aktu prawnego zaliczona do danej kategorii dróg (wyr. WSA w Opolu z 25.3.2021 r., I SA/Op 21/21, Legalis; wyr. NSA z 16.12.2020 r., II FSK 1843/18, Legalis).
