Zmiany w ustawie o finansach publicznych dotyczące budżetu ustalanego przez RIO

Głównym celem wprowadzanych zmian jest uregulowanie kwestii dokonywania przez JST zmian budżetu ustalonego zastępczo przez regionalną izbę obrachunkową (RIO) oraz doprecyzowanie przepisów w zakresie zastępczego ustalania budżetu JST przez RIO.
Zmiany dotyczą budżetu JST ustalanego zastępczo przez RIO w sytuacji, gdy JST nie może uchwalić budżetu ze względu na niezachowanie relacji określonych w art. 242–244 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: FinPublU). Po zmianach, RIO będzie mogła ustalić budżet JST w przypadku niezachowania relacji określonych w art. 242–244 FinPublU w dwóch trybach, a zastosowanie danego trybu jest uzależnione od tego, czy w sytuacji niezachowania tych relacji jednocześnie istnieje zagrożenie realizacji zadań publicznych przez JST.
Zmiany te nie odnoszą się natomiast do budżetu ustalanego zastępczo przez RIO w sytuacji, gdy JST nie podejmie uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego.
Przepisy omawianej ustawy, w zakresie dotyczącym JST, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Należy także zaznaczyć, że wprowadzone zmiany będą miały zastosowanie również do zmian budżetów ustalonych zastępczo na 2014 r., dokonywanych po wejściu w życie omawianej ustawy. Ustawa nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych, co oznacza, że nowe przepisy będą obowiązywać bezpośrednio po ich wejściu w życie. Zmiany te mają charakter doprecyzowujący i nie skutkują możliwością powstania kolizji przepisów w zakresie procedury budżetowej czy kontroli przez organy nadzoru.

1. Gdy są niezachowane relacje określone w art. 242–244 FinPublU oraz zagrożona realizacja zadań publicznych przez JST

Zgodnie z przepisami FinPublU organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, który nie zachowuje relacji określonych w art. 242–244 FinPublU. Ustawa z 8.11.2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1646) wprowadziła przepisy określające przesłanki uchwalenia przez JST programu postępowania naprawczego, wymagane elementy tego programu oraz zasady jego realizacji.
Przepis art. 240a FinPublU stanowi, że kolegium RIO, w razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu przez JST zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 FinPublU, oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez JST, wzywa JST do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu RIO celem zaopiniowania. Jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek opracować i uchwalić program postępowania naprawczego w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania. Program postępowania naprawczego jest uchwalany przez organ stanowiący JST na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych. Ustawodawca wprowadził zakaz podejmowania określonych działań przez JST w okresie realizacji programu postępowania naprawczego. W tym okresie JST jest ponadto obowiązana ograniczać realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.
W przypadku gdy, pomimo wezwania kolegium RIO, JST nie opracuje programu postępowania naprawczego lub opracowany przez JST program postępowania naprawczego nie uzyska pozytywnej opinii RIO, budżet tej JST ustala RIO w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. W tym trybie budżet JST może być ustalony bez zachowania relacji określonej w art. 242–244 FinPublU. Natomiast do dnia ustalenia budżetu JST przez RIO podstawą gospodarki finansowej tej JST jest projekt uchwały budżetowej sporządzony przez organ zarządzający JST i przedstawiony organowi stanowiącemu JST w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
Przepisy FinPublU nie zakazują dokonywania zmian w budżecie JST ustalonym przez RIO. Zmiany takiego budżetu mogą być dokonywane w trybie i na zasadach określonych dla dokonywania zmian budżetu JST uchwalonego przez organ stanowiący JST. W praktyce, po kilku miesiącach obowiązywania przepisów dotyczących programu postępowania naprawczego, pojawiły się wątpliwości dotyczące dokonywania przez JST zmian budżetu ustalonego zastępczo przez RIO, w szczególności dotyczące dopuszczalnego zakresu zmian. Nowelizacja 2014FinPublU wprowadza ograniczenia dotyczące dopuszczalnego zakresu zmian budżetu JST ustalonego przez RIO.
Zgodnie z dodanym przepisem art. 240a ust. 9 FinPublU JST, która nie opracowała programu postępowania naprawczego lub nie uzyskała pozytywnej opinii RIO do tego programu, może dokonać zmiany budżetu ustalonego przez RIO bez zachowania relacji określonych w art. 242–244 FinPublU, jednakże zmiany te nie mogą prowadzić do zwiększenia stopnia niezachowania tych relacji, wynikającego z budżetu ustalonego przez RIO. Oznacza to, że graniczny poziom relacji określonych w art. 242–244 FinPublU, który wyznacza JST granice dopuszczalnych zmian budżetu, określa RIO ustalając zastępczo budżet. W sytuacji, gdy RIO ustali budżet, który spowoduje naruszenie relacji określonych w art. 242–244 FinPublU, JST, dokonując nowelizacji tego budżetu, nie może wprowadzać takich zmian w tym budżecie, które pogłębią stopień niezachowania tych relacji.
Należy także podkreślić, że w przypadku dokonywania przez JST zmiany budżetu ustalonego zastępczo przez RIO obowiązują te same ograniczenia, które są stosowane w okresie realizacji postępowania naprawczego. Oznacza to, że JST – dokonując zmiany budżetu ustalonego zastępczo przez RIO – nie może:
1) podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
2) udzielać pomocy finansowej innym JST;
3) udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
4) ponosić wydatków na promocję;
5) tworzyć funduszu sołeckiego.
Jednostka samorządu terytorialnego jest ponadto obowiązana ograniczać realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. JST nie może także zwiększyć wydatków na diety radnych oraz na wynagrodzenie zarządu JST w stosunku do wysokości wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym obowiązuje budżet ustalony zastępczo przez RIO.
Przepisy FinPublU zostały także doprecyzowane w kwestii możliwości zastosowania przez RIO przy zastępczym ustalaniu budżetu JST ograniczeń obowiązujących w trakcie realizacji programu postępowania naprawczego – omawiana ustawa wprowadziła takie same ograniczenia w przypadku zastępczego ustalania budżetu JST przez RIO w związku z nieopracowaniem przez JST programu postępowania naprawczego lub braku pozytywnej opinii RIO do tego programu, które obowiązują JST realizującą program postępowania naprawczego. Oznacza to, że RIO, ustalając budżet JST, która nie opracowała programu postępowania naprawczego lub nie uzyskała pozytywnej opinii RIO, będzie dysponować takimi samymi instrumentami prawnymi, jak w przypadku realizowania przez JST programu postępowania naprawczego.
Przepisy te, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2259), powinny „działać dyscyplinująco na jednostki, które mimo zagrożenia realizacji zadań publicznych i wezwania ze strony regionalnej izby obrachunkowej nie podejmują działań związanych z wdrożeniem programu postępowania naprawczego”.

2. Gdy jest niezachowana relacja określona w art. 242–244 FinPublU oraz są dokonywane zmiany

Przepis art. 240b FinPublU umożliwia ustalenie przez RIO budżetu JST bez zachowania relacji, o których mowa w art. 242–244 FinPublU, w sytuacji gdy JST nie ma możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 FinPublU, jednakże w tej JST nie występuje zagrożenie realizacji zadań publicznych. W tym przypadku RIO, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu JST.
W przypadku budżetu ustalonego zastępczo przez RIO w tym trybie (nie występuje zagrożenie realizacji zadań publicznych) nie obowiązują ograniczenia, które są stosowane w okresie realizacji postępowania naprawczego (art. 240a ust. 5 i 6 FinPublU).
Do budżetu JST ustalonego w tym trybie stosuje się odpowiednio przepis art. 240a ust. 9 FinPublU, co oznacza, że w przypadku dokonywania zmiany budżetu ustalonego zastępczo przez RIO przez JST, która nie była obowiązana do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego, zmiany te nie mogą prowadzić do zwiększenia stopnia niezachowania relacji określonych w art. 242–244 FinPublU, wynikających z budżetu ustalonego przez RIO.

3. Zmiany w zakresie jawności i przejrzystości finansów publicznych

W celu zwiększenia przejrzystości finansowej dokonano zmian w art. 226 ust. 1 FinPublU, określającym, co powinna zawierać wieloletnia prognoza finansowa JST. Przede wszystkim dodawany pkt 6a w art. 226 ust. 1 FinPublU potwierdza wymóg zamieszczania w wieloletniej prognozie finansowej JST informacji o relacjach, o których mowa w art. 242–244 FinPublU. Regulacja ta wprowadza również dla JST, którym budżet ustaliła RIO lub które realizują program naprawczy, obowiązek przedstawienia informacji o stopniu niezachowania ww. relacji.
Zmiany w art. 226 FinPublU są podyktowane tym, że dodawane przepisy art. 240a i 240b FinPublU za kluczowy parametr, wyznaczający możliwości dokonywania zmian budżetu JST, uznają stopień niezachowania relacji określonych w art. 242–244 FinPublU, wynikających z budżetu „zastępczego”. Ten parametr ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia nadzoru RIO nad JST, którym ustalono budżet z przekroczeniem relacji, gdyż pozwala organom nadzorczym na bieżąco monitorować sytuację finansową danej JST.