Zasiłek dla osób poszukujących pracy

Ramy prawne

1. Prawo UE

Artykuł 7 dyrektywy 2004/38 stanowi:

„1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:

a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub

b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim; lub

c) […]

– są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów, włącznie z kształceniem zawodowym; oraz

– są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią władzę krajową […], że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu; […]

3. Do celów ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek w następujących okolicznościach: […]

b) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony [w sytuacji przymusowego bezrobocia], co jest należycie odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy”.

Artykuł 14 ust. 4 dyrektywy 2004/38 przewiduje, że „bez uszczerbku dla przepisów rozdziału VI w żadnym wypadku środek wydalenia nie może być stosowany wobec obywateli Unii, jeżeli obywatele Unii wjechali na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy. W takim przypadku obywatele Unii […] nie mogą zostać wydaleni tak długo, jak długo […] mogą dostarczyć dowód, że kontynuują poszukiwanie pracy i mają rzeczywistą szansę bycia zatrudnionym”.

Artykuł 3 rozporządzenia Nr 883/2004[Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29.4.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L Nr 166, s. 1; sprostowanie Dz.Urz. UE z 2004 r. L Nr 200, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) Nr 988/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 16.9.2009 r. (Dz.Urz. UE z 2009 r. L Nr 284, s. 43); dalej jako: rozporządzenie Nr 883/2004.] stanowi:

„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego: […]

h) świadczeń dla bezrobotnych; […]

3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art. 70”.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Nr 883/2004 jeśli rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co jego obywatele.

Artykuł 70 rozporządzenia Nr 883/2004 ma następujące brzmienie:

„1. Niniejszy artykuł ma zastosowanie do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa, które, ze względu na swój zakres podmiotowy, cele lub warunki [nabycia] uprawnienia, nosi cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jak i pomocy społecznej.

2. Do celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału określenie »specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne« oznacza świadczenia, które:

a) mają na celu zapewnienie:

i) uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek ryzyk objętych działami ubezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1, a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego; […]

oraz

b) w przypadkach, w których finansowanie wynika wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki w odniesieniu do beneficjenta […]

oraz

c) są wymienione w załączniku X. […]

4. Świadczenia, o których mowa w ust. 2, udzielane są wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowani mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem”.

Załącznik X rozporządzenia, który wymienia specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne określone w jego art. 70 ust. 2, obejmuje w odniesieniu do Irlandii „zasiłek dla osób poszukujących pracy”.

2. Prawo irlandzkie

Artykuł 139 ujednoliconej ustawy z 2005 r. o ochronie socjalnej[Dalej jako: ustawa z 2005 r.] ustanawia, wśród wielu świadczeń pomocy społecznej, zasiłek dla osób poszukujących pracy. Zgodnie z art. 141 ust. 1 i 9 ustawy z 2005 r. przyznanie tego zasiłku podlega kryterium zasobów, a także przesłance, zgodnie z którą dana osoba w dniu, kiedy ubiega się o przyznanie zasiłku, ma zwykłe miejsce pobytu w Irlandii.

Na podstawie art. 246 ust. 5 ustawy z 2005 r. osoby, która nie ma prawa pobytu w Irlandii, nie uznaje się za osobę zwykle przebywającą w państwie w rozumieniu niniejszej ustawy.

W art. 246 ust. 6 tej ustawy z 2005 r. wymieniono osoby, co do których uznaje się, że posiadają prawo pobytu w Irlandii do celów stosowania ust. 5 tego przepisu. Wśród nich znajdują się obywatele irlandzcy, a także osoby, które mają prawo wjazdu do tego państwa członkowskiego i pobytu w nim na podstawie rozporządzenia w sprawie Wspólnot Europejskich (swobodny przepływ osób) z 2006 r.[Dalej jako: rozporządzenie z 2006 r.], które dokonuje transpozycji dyrektywy 2004/38 do prawa irlandzkiego.

Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. stanowi:

„(a) z zastrzeżeniem art. 20 obywatel Unii może przebywać na terytorium państwa przez okres przekraczający trzy miesiące:

i) jeżeli jest w państwie pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek, […]

(c) z zastrzeżeniem art. 20 osoba, do której ma zastosowanie lit. a) ppkt (i), może pozostać w państwie, gdy ustanie jej działalność, o której mowa w lit. a) ppkt (i), jeżeli: […]

ii) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, a wcześniej była zatrudniona dłużej niż jeden rok oraz zarejestrowała się jako osoba poszukująca pracy we właściwym urzędzie Department of Social and Family Affairs[Ministerstwo spraw społecznych i rodzinnych.] oraz FAS”[Urząd ds. kształcenia i zatrudnienia.].

Stan faktyczny

F. Gusa, obywatel rumuński, wjechał na terytorium Irlandii w październiku 2007 r. Podczas pierwszego roku pobytu w tym państwie członkowskim korzystał ze wsparcia swoich dorosłych dzieci, które również tam mieszkały. Od października 2008 r. do października 2012 r. pracował na własny rachunek jako tynkarz i z tego tytułu opłacał w tym państwie podatki, związane z dochodami ubezpieczenie społeczne oraz inne podatki od dochodów. W październiku 2012 r. zaprzestał wykonywania tej działalności ze względu na brak pracy wynikający ze spowolnienia gospodarczego i zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy w irlandzkich urzędach. Nie posiadał wówczas żadnego dochodu, ponieważ jego dzieci opuściły Irlandię i nie zapewniały mu już pomocy finansowej. W listopadzie 2012 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku dla osób poszukujących pracy na podstawie ustawy z 2005 r. Wniosek ten został oddalony decyzją z 22.11.2012 r., z uzasadnieniem, że F. Gusa nie wykazał, iż w tym czasie wciąż posiadał prawo pobytu w Irlandii. Od czasu zakończenia prowadzenia działalności na własny rachunek w charakterze tynkarza F. Gusa nie spełniał już przesłanek przewidzianych w celu przyznania tego prawa w art. 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Po bezowocnym odwołaniu się od tej decyzji w drodze krajowego postępowania administracyjnego F. Gusa zaskarżył tę decyzję do sądu, twierdząc w szczególności, że chociaż zaprzestał prowadzenia działalności na własny rachunek, to zgodnie z art. 7 dyrektywy 2004/38 zachował status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek oraz prawo pobytu w Irlandii. Wobec oddalenia tej skargi F. Gusa wniósł apelację do irlandzkiego SN.

Poprzez pytanie prejudycjalne sąd krajowy dążył do ustalenia, czy wykładni art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w ten sposób, że obywatel państwa członkowskiego, który po około czterech latach legalnego pobytu i prowadzenia działalności na własny rachunek w innym państwie członkowskim zaprzestał jej ze względu na brak zleceń spowodowany niezależnymi od niego względami i zarejestrował się w charakterze osoby poszukującej pracy we właściwym urzędzie pracy tego państwa, zachowuje status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy?

Stanowisko Trybunału Sprawiedliwości

Na podstawie art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/38 wszyscy obywatele Unii będący pracownikami lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim posiadają prawo pobytu na terytorium tego państwa przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Artykuł 7 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że do celów art. 7 ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje ten status w czterech przypadkach. Spośród nich art. 7 ust. 3 lit. b) dotyczy sytuacji, kiedy dany obywatel Unii „pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy”.

Sąd odsyłający podkreślał, że F. Gusa zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy w odpowiednim urzędzie pracy w rozumieniu lit. b). Jednakże ten sąd stwierdził, że z treści tego art. 7 ust. 3 lit. b) można wyprowadzić wniosek, iż ma on zastosowanie tylko do osób, które znajdują się w sytuacji należycie stwierdzonego pozostawania bez pracy w sposób niezamierzony po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok, z wyłączeniem osób, które, podobnie jak F. Gusa, po takim samym okresie prowadzenia działalności na własny rachunek, znajdują się w równoważnej sytuacji. Jednakże w ocenie TS takiej wykładni nie można jednoznacznie wywnioskować z treści tego przepisu. Pojęcie „pozostawania bez pracy w sposób niezamierzony”, w przeciwieństwie do twierdzeń pozwanych w postępowaniu głównym i rządu Zjednoczonego Królestwa, w zależności od kontekstu, w którym jest używane, może odnosić się zarówno do sytuacji braku aktywności zawodowej spowodowanej niezamierzoną utratą pracy, w szczególności z powodu rozwiązania stosunku pracy, jak i szerzej, do stanu zaprzestania działalności zawodowej, czyli pracy lub działalności prowadzonej na własny rachunek, z powodu braku pracy z przyczyn niezależnych od danej osoby, jak np. recesji gospodarczej.

W odniesieniu do sformułowania „po okresie zatrudnienia”, użytego m.in. w wersji angielskiej („ after having been employed”) i francuskiej („ aprčs avoir été employé”) art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38[To sformułowanie nie znalazło się w pierwotnym i zmienionym wniosku Komisji Europejskiej; zob. wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (Dz.Urz. UE z 2001 r. C-Nr 270 E, s. 150), oraz wniosek dotyczący zmiany dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM (2003) 199 wersja ostateczna.] TS przyznał, że można je odczytywać jako odsyłające do świadczenia wcześniej pracy. Jednakże rzecznik generalny wskazał, że inne wersje językowe tego przepisu, które używają bardziej neutralnych sformułowań, nie potwierdzają takiej wykładni[Opinia rzecznika generalnego M. Watheleta z 26.7.2017 r., Gusa, C-442/16, pkt 48 i 49.]. W szczególności wersja grecka używa wyrażenia „ επαγγελματική γραστηριότητα”, czyniąc tym samym odesłanie do wykonywania „działalności zawodowej”, wersja włoska używa sformułowania „ aver esercitato un’attivitŕ”, odsyłającego do wykonywania działalności, a wersja łotewska obejmuje sformułowanie „ ir bijis(-usi) nodarbinâts(-a)”, dotyczące w sposób ogólny osób, które „pracowały”. Zgodnie z orzecznictwem TS sformułowania użytego w jednej z wersji językowych unijnego przepisu nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Unijne przepisy należy interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych UE. W przypadku niezgodności między wersjami rozpatrywany przepis powinien być interpretowany w świetle ogólnej systematyki oraz celu uregulowania, którego część stanowi[Wyrok TS z 1.3.2016 r., Alo i Osso, C-443/14 i C-444/14, EU:C:2016:127, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.].

Odnosząc się do ogólnego systemu dyrektywy 2004/38, TS wskazał, że zgodnie z art. 1 lit. a) celem tej dyrektywy jest określenie w szczególności warunków regulujących korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii. W art. 7 ust. 1 omawianej dyrektywy rozróżniono w szczególności sytuację obywateli aktywnych zawodowo od sytuacji obywateli nieaktywnych zawodowo i studentów. Natomiast ten przepis w ramach tej pierwszej kategorii nie ustanawia rozróżnienia na obywateli wykonujących pracę i osoby prowadzące działalność na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim. Tym samym art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/38 przyznaje prawo pobytu wszystkim obywatelom Unii posiadającym status „pracownika lub osoby pracującej na własny rachunek”. Zatem art. 7 ust. 3 tej dyrektywy odnosi się, w zdaniu wprowadzającym, do obywatela Unii, który mimo że nie jest już dłużej „pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek”, zachowuje ten status do celów tego pierwszego przepisu. Ponieważ z treści art. 7 ust. 3 lit. b) nie można wyprowadzić wniosku, aby ten przepis dotyczył jedynie sytuacji osób, które zaprzestały pracy, z wyłączeniem osób, które zaprzestały prowadzenia działalności na własny rachunek, art. 7 ust. 3 lit. b) należy interpretować w świetle ogólnego systemu dyrektywy 2004/38, zdaniem TS, a w szczególności zdania wprowadzającego do tego przepisu, jak również art. 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, jako znajdujący zastosowanie do obu tych kategorii osób.

Trybunał stwierdził, że powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w analizie celów realizowanych przez tę dyrektywę, a dokładniej w jej art. 7 ust. 3 lit. b). Po pierwsze, z motywów 3 i 4 dyrektywy 2004/38 wynika, że celem dyrektywy, w świetle uproszczenia i wzmocnienia prawa podstawowego oraz indywidualnego wszystkich obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, jest odejście od sektorowego oraz fragmentarycznego podejścia, które charakteryzowało poprzedzające tę dyrektywę akty prawa Unii dotyczące z osobna w szczególności pracowników oraz osób prowadzących działalność na własny rachunek, poprzez opracowanie jednego aktu prawodawczego, który kodyfikuje te akty i dokonuje ich przeglądu[Zob. podobnie wyrok TS z 19.6.2014 r., Saint Prix, C-507/12, EU:C:2014:2007, pkt 25.]. Tymczasem wykładnia art. 7 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy, zgodnie z którą odnosi się on tylko do osób, które przez ponad rok wykonywały pracę, z wyłączeniem osób, które przez taki okres prowadziły działalność na własny rachunek, byłaby sprzeczna z tym celem. Ponadto taka interpretacja stanowiłaby nieuzasadnione odmienne traktowanie tych dwóch kategorii osób w świetle realizowanego przez ten przepis celu w postaci zabezpieczenia, poprzez utrzymanie statusu pracownika, prawa pobytu osób, które zaprzestały wykonywania działalności zawodowej z powodu braku pracy z przyczyn od nich niezależnych. Podobnie bowiem jak pracownik, który może w sposób niezamierzony stracić pracę w wyniku m.in. rozwiązania stosunku pracy, osoba, która prowadziła działalność na własny rachunek, może zostać zmuszona do zaprzestania tej działalności. Trybunał wskazał, że ta osoba znajduje się zatem prawdopodobnie w sytuacji podatności na zagrożenia porównywalnej do sytuacji zwolnionego pracownika. W takich okolicznościach nie byłoby uzasadnione, aby ta osoba nie korzystała w kontekście zachowania prawa do pobytu z takiej samej ochrony, jaką miała osoba, która przestała wykonywać pracę. W ocenie TS takie odmienne traktowanie byłoby tym bardziej nieuzasadnione, gdyby powodowało traktowanie osoby, która pracowała na własny rachunek przez okres dłuższy niż jeden rok w przyjmującym państwie członkowskim i która odprowadzała do systemu społecznego i podatkowego tego państwa członkowskiego podatki, opłaty i inne obciążenia z tytułu swoich dochodów, w taki sam sposób jak osoby poszukującej pierwszego zatrudnienia w tym państwie członkowskim, która nigdy nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej w tym państwie i nie uiszczała składek do tego systemu. Zdaniem TS z powyższego wynika, że osoba, która zaprzestała prowadzenia działalności na własny rachunek z powodu braku pracy spowodowanej niezależnymi od niej przyczynami po tym, jak wykonywała taką działalność przez ponad rok, może być, podobnie jak osoba, która w sposób niezamierzony straciła pracę po wykonywaniu jej przez taki sam okres, objęta ochroną przewidzianą w art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38. Jak przewidziano w tym przepisie, zaprzestanie działalności musi zostać prawidłowo odnotowane.

Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie




 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych