Wyniki kontroli prezesa UZP dotyczące zamówień współfinansowanych ze środków unijnych

Udzielanie zamówień publicznych podlega kontroli m.in. Prezesa UZP, bez względu na źródło ich finansowania. Niemniej jednak szczególna uwaga skupiona jest na zamówieniach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, o czym świadczy ich ilość.

Kontrola obligatoryjna i kontrola doraźna

Przepisy ZamPublU dają prezesowi UZP podstawę do przeprowadzenia dwóch rodzajów kontroli zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Pierwsza to obligatoryjna kontrola uprzednia ex-ante, gdy wartość zamówienia jest równa bądź przekracza 10 mln euro dla dostaw i usług oraz 20 mln euro dla robot budowlanych. Drugi rodzaj to kontrola doraźna uprzednia lub następcza, wszczynana z urzędu lub na wniosek, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że doszło do naruszenia przepisów ZamPublU, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wszystkie kontrole są prowadzone na podstawie dokumentacji postępowania, wyjaśnień oraz opinii biegłych według kryterium legalności.

Kontrola kończy się doręczeniem zamawiającemu informacji o wyniku, w której Prezes UZP stwierdza brak naruszeń bądź wskazuje wykryte nieprawidłowości. W przypadku kontroli uprzedniej, przeprowadzanej przed zawarciem umowy z wykonawcą, Prezes UZP może dodatkowo wydać zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych naruszeń lub unieważnienia postępowania. Natomiast po kontroli następczej niemożliwe jest wydanie zaleceń wykonania jakichkolwiek czynności w postępowaniu. Wtedy jednak Prezes UZP może zawiadomić rzecznika dyscypliny finansów publicznych, nałożyć karę pieniężną, a nawet wystąpić do sądu o unieważnienie umowy.

28 kontroli doraźnych w 2015 r.

W 2015 r. Prezes UZP, korzystając ze swoich ustawowych uprawnień, przeprowadził 28 kontroli doraźnych, z czego tylko jedna była kontrolą uprzednią. Większość z nich dotyczyła postępowań do progów unijnych, a ich inicjatorami byli wykonawcy. Były to głównie zamówienia na roboty budowlane w zakresie wykonania sieci szerokopasmowych w ramach przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu, modernizacji przestrzeni publicznej, budowy sieci kanalizacji oraz budowy oczyszczalni ścieków. Zdarzyły się też kontrole zamówień na dostawę sprzętu komputerowego, oprogramowania, budowę systemu ciepłowniczego, usługi promocji, czy rekultywację składów odpadów komunalnych. Dodatkowo sprawdzono w ramach kontroli obligatoryjnych uprzednich 130 postępowań na zamówienia, głównie współfinansowane z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Nieprawidłowy opis warunków udziału w postępowaniu

Kluczowe znaczenie mają pojawiające się wciąż naruszenia związane z opisem warunków udziału w postępowaniu. Polegają one na dokonywaniu opisu w sposób nie związany z przedmiotem zamówienia oraz nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, a zatem naruszający art. 22 ust. 4 ZamPublU. Tymczasem wymagane jest, aby był on adekwatny do osiągnięcia celu, jakim jest wybór wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania zamówienia, a jednocześnie nie ograniczał dostępu do zamówienia.

Przykład

W postępowaniu na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń z zakresu zagadnień inwestycyjnych, zagadnień „miękkich” oraz z zakresu zarządzania, o udzielenie zamówienia mogli ubiegać się wykonawcy, którzy w okresie ostatnich 3 lat przed upływem terminu składania ofert (a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie), wykonali:

a) 3 usługi, których przedmiotem była organizacja oraz prowadzenie szkoleń o łącznej wartości nie mniejszej niż 350 000 zł brutto, przy czym przynajmniej jedna z tych usług była realizowana w ramach projektu dla jednego podmiotu w formie szkolenia zamkniętego (tj. realizowanego w ramach jednego podmiotu oraz przeznaczonego tylko i wyłącznie dla jego pracowników); każda z usług powinna być wykonana w ramach innych odrębnych umów, z podaniem wartości, przedmiotu, daty wykonania i odbiorcy;

b) co najmniej 20 szkoleń, z których każde polegało na zorganizowaniu i przeprowadzeniu szkoleń i/lub warsztatów z zakresu zagadnień inwestycyjnych i w ramach każdej z tych usług przeszkolono minimum 10 osób; każde z tych szkoleń powinno być przeprowadzone w ramach innych, odrębnych umów z podaniem wartości, tematu szkolenia, daty wykonania i odbiorcy oraz łącznej liczby osób przeszkolonych w ramach danego szkolenia.

Zarzuty kontrolującego dotyczyły m.in. wymagania wykonania 3 usług lub 20 szkoleń, z których każde powinno być przeprowadzone w ramach innej, odrębnej umowy. Kontrolujący nie zgodził się z zamawiającym, że tylko wykonawca, który wykonał 3 usługi lub 20 szkoleń na podstawie 3 lub 20 umów jest w stanie zrealizować prawidłowo zamówienie, a jego wiedza i doświadczenie jest większa niż wykonawcy, który zrealizował podobne szkolenia o porównywalnej wartości na podstawie mniejszej liczby umów. Przyjęcie zaproponowanego przez zamawiającego toku rozumowania przy ocenie usług szkoleniowych prowadziłoby do wniosku, że o możliwości spełnienia warunku decyduje nie tylko przedmiot zamówienia wykazywanego w doświadczeniu i jego zakres, ale liczba czynności prawnych stanowiących podstawę wykonania tego przedmiotu zamówienia. W konsekwencji odmiennie oceniane byłoby spełnienie tak opisanego warunku doświadczenia w organizacji np. tych samych szkoleń – w zależności od tego, czy zrealizowane one zostały w oparciu o jedną, kilka umów, czy wymagane 20 umów. W ocenie Prezesa UZP liczba zawartych umów nie świadczy o potencjale wykonawcy, gdyż po pierwsze – duża ich liczba nie musi być zawarta przez wykonawcę z różnymi instytucjami o różnym katalogu wymagań, ale może być zawierana cały czas z jednym zleceniodawcą, po drugie – ich liczba nie świadczy o liczbie wykonanych szkoleń, gdyż możliwa jest sytuacja, w której na podstawie 20 umów wykonawca zrealizuje 20 szkoleń, a inny wykonawca na podstawie 10 umów – więcej niż 20 szkoleń. Zamawiający nie wykazał, że inni wykonawcy posiadający doświadczenie w świadczeniu tego samego rodzaju usług, które zostały zrealizowane na podstawie mniejszej liczby umów niż 3 lub 20, nie byliby w stanie zrealizować zamówienia. Stwierdzono, że wykonawca posiadający doświadczenie w realizacji usług tożsamych do przedmiotu zamówienia, tj. usług szkoleniowych, daje rękojmię prawidłowej realizacji przedmiotu zamówienia, bez względu na liczbę zawartych umów. O doświadczeniu wykonawcy świadczy bowiem rodzaj, wielkość i złożoność usługi, której realizacją może się wykazać, nie zaś to, czy została ona zrealizowana na podstawie np. 5, 10 czy 20 umów.

Naruszenia w ocenie zdolności wykonawcy polegającego na zasobach innego podmiotu

Przeprowadzone kontrole wykazały, że zamawiający nieumiejętnie oceniają wykonawców polegających na zasobach innego podmiotu. Zapominają, że wykonawca powinien im wykazać, że będzie dysponować udostępnianym mu w trakcie realizacji zamówienia potencjałem w sposób konkretny oraz realny. Konieczne w danych okolicznościach jest wykazanie określonego sposobu wykorzystania zasobów podmiotu trzeciego, czy też kwestii udziału podmiotu trzeciego przy wykonywaniu zamówienia.

Przykład

W postępowaniu na dostawę wraz z montażem, uruchomieniem i instruktażem personelu, urządzeń laboratoryjnych do Laboratorium Mikrobiologii, wykonawca V. złożył wraz z ofertą wykaz wykonanych głównych dostaw, w którym na potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu wykazał jedną dostawę komory do hipoksji na rzecz Uniwersytetu, wykonaną przez podmiot trzeci – B. Dołączył zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia zasobów, w którym B. zobowiązał się oddać zasoby wiedzy i doświadczenia oraz potencjału technicznego, a oddanie tych zasobów miało polegać „na wykorzystaniu referencji na dostawę komory do hipoksji”. Podmiot trzeci opisał charakter stosunku, jaki będzie łączył go z wykonawcą, jako „przekazanie i wykorzystanie referencji na dostawę komory do hipoksji”. Zasoby miały zostać udostępnione „na okres związania ofertą”. Zamawiający wezwał V. m.in. do wyjaśnienia treści poświadczenia ww. dostawy wystawionej przez Uniwersytet, z którego nie wynikał fakt należytego wykonania zamówienia. W odpowiedzi wykonawca złożył nowy wykaz dostaw z inną dostawą mającą potwierdzać spełnienie warunku doświadczenia, wykonaną przez ten sam podmiot trzeci – B. Zamawiający stwierdził, że do wykazu złożonego w ramach uzupełnienia dokumentów wykonawca nie załączył nowego zobowiązania B. i wezwał go do uzupełnienia tego braku.

W uzupełnionym zobowiązaniu wskazano, że „zasoby te udostępniamy od dnia składania ofert przez cały okres związania ofertą i czas realizacji zamówienia”. Poza tym treść była tożsama z tą w złożonym wraz z pierwotnym wykazem zobowiązaniu. W ocenie kontrolującego analiza treści zobowiązania nie dowodziła, że wykonawca rzeczywiście dysponuje zasobami w zakresie niezbędnym do należytej realizacji zamówienia. Nie można było zwłaszcza uznać za realne udostępnienie wiedzy i doświadczenia, przekazania wykonawcy referencji. Referencje służą bowiem potwierdzeniu doświadczenia podmiotu trzeciego, natomiast w żaden sposób nie dowodzą, że ten podmiot trzeci będzie faktycznie brał udział w realizacji zamówienia. Nie wskazano żadnej formy uczestnictwa podmiotu trzeciego w realizacji zamówienia, jak również sposobu przekazania jego potencjału, np. przez uczestnictwo w wykonaniu dostawy, bądź przez kontrolę jakości przedmiotu dostawy. Prowadziło to do wniosku, że zobowiązanie ma służyć jedynie formalnemu potwierdzeniu spełnienia warunku udziału w postępowaniu. Zamawiający powinien więc uznać, że wykonawca V. nie spełnił warunku wiedzy i doświadczenia, a w konsekwencji wykluczyć go z postępowania.

Kryteria oceny ofert

W postępowaniach o udzielenie zamówienia zamawiający dopuszczali się też naruszeń polegających na błędnym określeniu kryteriów oceny ofert w postaci przyjęcia, że jedynym kryterium oceny ofert może być cena. Pokazywało to, że nie potrafią zidentyfikować, kiedy zamówienie jest powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych. Najczęściej chodziło o zamówienia na roboty budowlane, charakteryzujące się dużą złożonością oraz indywidualnym dostosowaniem dokumentacji przetargowej do każdorazowych potrzeb inwestycyjnych zamawiającego. Tymczasem w przypadku robót budowlanych wykazanie powszechnej dostępności takiego przedmiotu często jest trudne. Dlatego cena może być jedynym kryterium oceny ofert z reguły tylko przy prostych zamówieniach na roboty budowlane, do których można zaliczyć np. prace remontowo-budowlane obejmujące np. malowanie, tynkowanie, wymianę okien lub posadzki, czy też położenie glazury, terakoty, kostki brukowej.

Przykład

Zamawiający przeprowadził postępowanie na budowę systemu przydomowych oczyszczalni ścieków w gospodarstwach indywidualnych. Zastosował cenę jako jedyne kryterium oceny ofert. Kontrolujący uznał, że zamawiający nie miał ku temu podstaw i naruszył przepisy ZamPublU. Roboty budowlane polegające na wykonaniu 100 sztuk przydomowych oczyszczalni ścieków, w tym 29 sztuk z osadnikiem gnilnym i poletkiem rozsączającym, z których 3 sztuki są z wykorzystaniem istniejących osadników, nie zaliczają się do kategorii „prostych, nieskomplikowanych robót budowlanych”.

Taki zakres robót wymagał, aby wykonawca dysponował odpowiednim doświadczeniem polegającym na wykonaniu z należytą starannością min. 20 sztuk oczyszczalni pracujących na bazie napowietrzanego osadu czynnego, min. 40 sztuk z osadnikiem gnilnym i poletkiem rozsączajacym, których łączna wartość brutto wyniosła min. 500 000,00 zł, jak również osobami zdolnymi do kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach: sieci i instalacji sanitarnych, instalacji i urządzeń elektrycznych. Wykonanie ww. robót wymagało zatem posiadania specjalistycznej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania osobami posiadającymi specjalne uprawnienia budowlane. Tym samym ww. roboty nie były robotami powszechnie dostępnymi, ale robotami, które mogą być wykonane wyłącznie przez wykonawców spełniających specjalistyczne kryteria. Fakt, że roboty te nie są skomplikowane na tle innych możliwych robót budowlanych, nie oznacza, że są „powszechnie dostępne” w ogóle. Nadmieniono, że liczba wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia nie przekłada się wprost na „powszechność, dostępność” danych robót. Dlatego przedmiot zamówienia nie uzasadniał rezygnacji z innych kryteriów niż cena.

Ocena oferty

W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego postanowienia SIWZ wiążą zarówno wykonawców, jak i zamawiającego w takim znaczeniu, że zamawiający nie może odstąpić w toku badania i oceny ofert od ich stosowania. W procedurze wyboru oferty najkorzystniejszej zamawiający musi zatem kierować się co do zasady literalnymi postanowieniami SIWZ. Jeżeli treść oferty nie odpowiada treści SIWZ zamawiający zobligowany jest ją odrzucić.

Przykład
W SIWZ zamawiający określił kryterium „Okres gwarancji jakości wykonania usługi” (mierzone ilością miesięcy). W formularzu ofertowym na stronie drugiej znajdował sie zapis: „Oferujemy gwarancję jakości wykonania usługi na okres ….. miesięcy liczonych od daty odbioru prac (tj. podpisania końcowego protokołu odbioru prac)”. Wykonawca G. nie wypełnił ww. zapisu żadną treścią. Prezes UZP stwierdził, że wykonawca składający ofertę pominął istotny element w postaci deklarowanego okresu gwarancji, który zgodnie z oczekiwaniem zamawiającego powinien wynosić co najmniej 60 miesięcy. Do decyzji wykonawcy pozostawiono wskazanie takiego okresu, które to wskazanie bez wątpienia jest elementem oświadczenia woli wykonawcy zawartym w ofercie. Dodatkowo zauważono, że z całej treści dokumentacji ofertowej nie można było wywnioskować, jaki okres gwarancji oferuje wykonawca w ramach umowy, którą zamierza zawrzeć. Wykonawca poprzez brak wskazania okresu gwarancji nie udzielił tej gwarancji jakości wykonania usługi. Tym samym poprzez nie dokonanie czynności odrzucenia ww. oferty jako niezgodnej z SIWZ zamawiający dopuścił się naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 ZamPublU.



 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych