1. Regulacje prawne
Podstawę do ustalania zasad funkcjonowania cmentarzy komunalnych w drodze regulaminów stanowią dla rady gminy następujące regulacje prawne:
- zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy cmentarzy gminnych, należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym [t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: SamGminU]);
- organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU).
Wobec tego rada gminy może w uchwale uregulować wyłącznie normy i zasady prawidłowego postępowania na terenie cmentarzy, adresując je do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a nie do podmiotów nimi zarządzających.
2. Jak gminy postępują w praktyce?
Tymczasem zdarza się, że organy stanowiące gmin w podejmowanych uchwałach wykraczają poza zakres swoich kompetencji, wskazując krąg podmiotów, które mają obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów i ich otoczenia oraz zabezpieczenia i ubezpieczenia elementów nagrobka.
2.1. Naruszenie zasad prawidłowej legislacji
Dostrzeżone przez organy nadzoru nieprawidłowości dotyczą naruszenia przez radę gminy zasad prawidłowej legislacji, z których wynika zakaz regulowania w aktach prawa miejscowego materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej, nawet jeżeli taka regulacja stanowiłaby powtórzenie obowiązującego już przepisu.
Rada gminy postanowiła o tym, jakie podmioty są uprawnione do przeprowadzania ceremonii pogrzebowych, komu przysługuje prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej oraz jakie dokumenty są wymagane dla dokonania pochówku. Rada gminy wskazała warunki, które muszą zostać spełnione, by możliwe było dokonanie ekshumacji.
Wszystkie powyższe kwestie są już przedmiotem regulacji ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.). Działanie rady gminy, polegające na ponownym regulowaniu kwestii unormowanych już w akcie wyższego rzędu jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Rada gminy w załączniku do uchwały przewiduje zakazy dotyczące m.in. wyprowadzania zwierząt, uprawiania żebractwa, spożywania alkoholu, wysypywania śmieci poza miejscem wyznaczonym, prowadzenia akwizycji, umieszczania reklam czy sadzenia i usuwania drzew i krzewów bez pozwolenia.
Wskazane zakazy również stanowią powtórzenie unormowań zawartych w innych aktach, gdyż zostały one wprost uwzględnione np. w ustawie z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1094 ze zm.) czy ustawie z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.).
Rada gminy w załącznikach do uchwał wprowadza zagadnienia dotyczące odpowiedzialności określonych podmiotów za wypadki oraz szkody na osobach i mieniu powstałych w trakcie korzystania z obiektu albo wskazuje sytuacje, w których odpowiedzialność będzie wyłączona.
O tych kwestiach decydują przepisy ustawowe, przede wszystkim ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) i w związku z tym omawiana materia nie może być przedmiotem regulacji przez organ stanowiący gminy.
1.2. Wprowadzanie rozwiązań z zakresu prawa cywilnego
Rady gminy w uchwałach wprowadzają rozwiązania, które powinny być przedmiotem umowy cywilno-prawnej, np. wyznaczenie zakresu prac ziemnych, budowlanych lub kamieniarskich, do których zobowiązany jest ich wykonawca, a także postanowienie, zgodnie z którym w ciągu X miesięcy od terminu likwidacji dysponent miejsca grzebalnego zobowiązany jest do usunięcia wszelkich elementów nagrobka lub grobowca, a jeżeli nie zostaną one usunięte, przechodzą do dyspozycji zarządcy cmentarza bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 5.4.2017 r., nr PN.4131.88.2017).
3. Opłat za usługi komunalne nie ustala się w drodze aktu prawa miejscowego
Organy jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej [t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 827 ze zm.; dalej: GospKomU]).
Wskazany przepis nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można zatem traktować go jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Ponadto, rady gmin mogą scedować swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne na organ wykonawczy gminy (art. 4 ust. 2 GospKomU).
4. Wnioski
Orzecznictwo sądów administracyjnych dowodzi, że gminy często borykają się z problemami w zakresie prawidłowego ustalania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych.
Najczęstsze błędy:
1. W regulaminach pojawiają się kwestie, które są już zawarte w aktach wyższego rzędu;
2. Uchwały lub zarządzenia wprowadzające opłaty za usługi komunalne gminy nieprawidłowo klasyfikują jako akty prawa miejscowego.
Takie działania organy nadzoru uznają na istotne naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem wadliwych aktów.
