System bezpieczeństwa dokumentów publicznych został powołany przez ustawę o dokumentach publicznych (dalej: DokumentyPublU). Zgodnie z art. 1 ust. 2 DokumentyPublU obejmuje on projektowanie, wytwarzanie, przechowywanie oraz weryfikację autentyczności dokumentów publicznych, a także inicjowanie zmian zabezpieczeń dokumentów publicznych przed fałszerstwem w oparciu o analizę przypadków fałszerstw dokumentów publicznych oraz współpracę z międzynarodowymi instytucjami i organizacjami zajmującymi się bezpieczeństwem tych dokumentów. Ratio legis wprowadzenia DokumentyPublU do polskiego systemu prawnego było zapewnienie, by „dokumenty wydawane przez organy publiczne były sporządzane na blankietach o ustalonym wzorze, z zabezpieczeniami utrudniającymi ich sfałszowanie” [https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2364 (dostęp: 6.5.2024 r.)].

Więcej treści o ustroju i organizacji po zalogowaniu. Nie posiadasz dostępu? Wypróbuj!Sprawdź

W uzasadnieniu projektu DokumentyPublU [https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2153 (dostęp: 6.5.2024 r.)] wskazano, że utworzenie skutecznego systemu bezpieczeństwa dokumentów umożliwi zminimalizowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa i UE oraz porządku publicznego, narażonego poprzez przestępstwa związane z fałszowaniem i wykorzystywaniem sfałszowanych dokumentów, których rocznie odnotowuje się ponad 60 000. Obszar bezpieczeństwa dokumentów publicznych uznano za strategiczny w sferze gospodarczej, ekonomicznej, finansowej i prawnej. Zdecydowano się na skategoryzowanie dokumentów ze względu na ich znaczenie w trzech hierarchicznych kategoriach i przyznanie im określonego rodzaju zabezpieczeń technicznych.

Tabela 1. Kategorie dokumentów publicznych – charakterystyka

DOKUMENTY PUBLICZNE
poziom ochrony KATEGORIA I KATEGORIA II KATEGORIA III
stopień bezpieczeństwa dokumenty najistotniejsze ze względu na bezpieczeństwo państwa objęte szczególnymi środkami bezpieczeństwa dokumenty istotne ze względu na bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i prawnego dokumenty mające wpływ na bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i prawnego
sposób regulacji enumeratywne wyliczenie w przepisach ustawowych delegacja – rozporządzenie delegacja – rozporządzenie
przedmiot szczególny brak broń, międzynarodowy przewóz towarów niebezpiecznych, wykształcenie wyższe i specjalistyczne, świadectwa dojrzałości koncesje, pozwolenia, licencje, zaświadczenia, świadectwa i certyfikaty związane z bezpieczeństwem transportu, kwalifikacje zawodowe, świadectwa ukończenia szkoły, legitymacje szkolne i studenckie oraz dokumenty uprawniające do różnego rodzaju ulg

Źródło: Opracowanie własne na podstawie DokumentyPublU.

System został stworzony dla enumeratywnie wymienionych dokumentów, którym przyznano odpowiednio status dokumentów publicznych pierwszej, drugiej lub trzeciej kategorii. Zostały one podzielone ze względu na stopień wpływu na bezpieczeństwo państwa na dokumenty najistotniejsze (pierwsza kategoria), istotne (druga kategoria) i mające wpływ (trzecia kategoria). System ten, na podstawie art. 1 ust. 2 DokumentyPublU, obejmuje siedem głównych zadań dotyczących:

1) projektowania dokumentów publicznych,

2) wytwarzania dokumentów publicznych,

3) przechowywania dokumentów publicznych,

4) weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych,

5) inicjowania zmian zabezpieczeń dokumentów publicznych przed fałszerstwem w oparciu o analizę przypadków fałszerstw,

6) podnoszenia poziomu edukacji w zakresie wiedzy o bezpieczeństwie dokumentów publicznych,

7) współpracy z międzynarodowymi instytucjami i organizacjami zajmującymi się bezpieczeństwem dokumentów publicznych.

Zaletą DokumentyPublU jest wprowadzenie do systemu prawnego definicji dokumentu publicznego, doprecyzowanej przez zamknięty katalog dokumentów publicznych. Politykę bezpieczeństwa dokumentów publicznych i funkcjonowanie systemu zapewnia minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 1 ust. 3 DokumentyPublU). Do realizacji obowiązków wynikających z DokumentyPublU została powołana działająca przy ministrze właściwym do spraw wewnętrznych Komisja do spraw dokumentów publicznych (art. 3 ust. 2 DokumentyPublU). Komisja ta ma stały skład, który określają przepisy. Przewodniczący i zastępca powinni być ekspertami z co najmniej pięcioletnim udokumentowanym doświadczeniem w dziedzinie badania autentyczności dokumentów publicznych lub projektowaniu ich systemów zabezpieczeń (art. 49 ust. 3 i 4 DokumentyPublU). Istotną rolę w systemie ustawodawca scedował także na dwa inne podmioty – emitenta dokumentu publicznego oraz jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.

Ważne

Podmiotami odgrywającymi szczególną rolę w powołanym przez DokumentyPublU systemie bezpieczeństwa publicznego są:

1) minister właściwy do spraw wewnętrznych,

2) komisja do spraw dokumentów publicznych,

3) emitent dokumentów publicznych oraz

4) spółka.

Skonsultuj z ekspertem rozwiązanie problematycznych kwestii. Sprawdź

Zadania ministra określa art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 DokumentyPublU. Koncentrują się one wokół czynności analityczno-edukacyjnych i kontrolnych. Organ administracji bierze udział w opracowywaniu wzorów dokumentów, analizuje przypadki fałszerstw, inicjuje zmiany zabezpieczeń, także uwzględniając międzynarodowe trendy, czy kontroluje wytwórców blankietów. Kontrolę minister przeprowadza wspólnie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Emitentem dokumentu publicznego jest organ administracji publicznej, który powszechnie obowiązujące przepisy prawa upoważniają do określania wzoru dokumentu publicznego (względnie wprowadzenia do obrotu określonego w prawie europejskim wzoru dokumentu) oraz wymogów dla blankietu urzędowego (art. 2 ust. 3 DokumentyPublU). Sztandarowym obowiązkiem emitenta jest zgłaszanie zapotrzebowania na nowe wzory dokumentów publicznych (art. 11 ust. 2), a następnie publikacja plików graficznych o danych dotyczących nowych dokumentów (art. 34). Emitent współdziała także z organami bezpieczeństwa państwa w zakresie wzorów wydawanych przez nich dokumentów (ABW, AW, SWW, SKW).

Blankiety dokumentów i druków zabezpieczonych wytwarza spółka z siedzibą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zakład produkcyjny takiej spółki również musi znajdować się w Polsce (art. 2 ust. 7 DokumentyPublU).

Przykład

Schemat procesu wytworzenia wzoru dokumentu publicznego:

1) wstępne czynności emitenta:

a) zgłoszenie do komisji potrzeby wprowadzenia wzoru dokumentu do obrotu prawnego (w okresie od 9 do 12 miesięcy przed jego wprowadzeniem),

b) opracowanie zagadnień funkcjonalnych – zdefiniowanie funkcji, zakresu danych dokumentu, oznaczeń graficznych, sposobu personalizacji lub indywidualizacji, wydawania dokumentu i jego odpisów, wypisów, wtórników, duplikatów,

c) opracowanie zagadnień technicznych – określenie planowanego nakładu, rodzaju materiału, formy i formatu;

2) rekomendacje zespołu do spraw opracowywania wzoru dokumentu:

a) kategoryzacja dokumentu publicznego,

b) opracowanie projektu wzoru,

c) zatwierdzenie rekomendacji;

3) czynności spółki – wytworzenie blankietów dokumentów i druków zabezpieczonych;

4) końcowe czynności emitenta – publikacja plików graficznych o danych dotyczących nowych dokumentów i przekazanie ich na informatycznym nośniku ministrowi;

5) przechowywanie wytworzonego wzoru:

a) przekazanie blankietów dokumentów publicznych do miejsca ich personalizacji lub indywidualizacji,

b) zabezpieczenie blankietów przed dostępem osób nieuprawnionych, utratą, zniszczeniem lub uszkodzeniem.

Schemat opracowano na podstawie art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 43 ust. 1 DokumentyPublU.

Zapytaj o konsultację jednego z naszych 140 ekspertów. Sprawdź

Istotnym elementem systemu bezpieczeństwa dokumentów publicznych jest ustalenie minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem, z uwzględnieniem takich kryteriów jak (art. 7 DokumentyPublU):

1) kategorie dokumentów publicznych,

2) funkcje dokumentów publicznych,

3) materiały, z których są wykonane dokumenty publiczne,

4) możliwość weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych.

Kolejność wyliczenia kryteriów wskazuje na ich doniosłość w kształtowaniu systemu bezpieczeństwa, w którym najważniejszym jest kategoria dokumentu, do jakiej został zaliczony. Kolejną przesłanką przy kształtowaniu systemu jest funkcja dokumentów publicznych w obrocie gospodarczym i prawnym, kwestie związane z wytwarzaniem dokumentów oraz metody weryfikacji autentyczności danych dokumentów publicznych.

Ustawodawca definiuje pojęcie „zabezpieczenia dokumentów publicznych przed fałszerstwem” jako techniki i technologie, zastosowane w tych dokumentach oraz elementy integralnie związane z blankietem dokumentu publicznego, które mają na celu utrudnienie fałszerstwa danego dokumentu publicznego.

Dla dokumentów publicznych pierwszej kategorii, do których należą dokumenty związane ze statusem administracyjnoprawnym jednostki, ustawodawca przewiduje dwie grupy minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem. Pierwsza grupa odnosi się do dokumentów publicznych potwierdzających tożsamość i do dokumentów podróży. Natomiast druga grupa dotyczy pozostałych dokumentów publicznych tej kategorii. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, „zróżnicowanie to wynika z funkcji, jakie pełnią te dokumenty [Zob. P. Tarkowski, Komentarz do art. 7, (w:) Ustawa o dokumentach publicznych. Komentarz, Warszawa 2020”].

Dla funkcjonowania systemu bezpieczeństwa dokumentów publicznych istotne jest ustalenie czterech stopni weryfikacji autentyczności dokumentu publicznego (art. 7 ust. 4 DokumentyPublU). Pierwszy stopień odnosi się do osób sprawdzających autentyczność przedkładanych dokumentów publicznych bez użycia sprzętu technicznego, drugi dotyczy pracowników podmiotów publicznych weryfikujących autentyczność przedkładanych dokumentów publicznych z wykorzystaniem ogólnie dostępnych przyrządów powiększających lub emitujących promieniowanie UV. Trzeci stopień weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych jest dedykowany dla ekspertów wyspecjalizowanych laboratoriów kryminalistycznych, a czwarty stopień weryfikacji – dla ekspertów podmiotu wyznaczonego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Istotnym uzupełnieniem i uszczegółowieniem ww. regulacji ustawowej jest określenie w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych wykazu minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem, wymaganych dla dokumentów publicznych poszczególnych kategorii, z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 7 ust. 1 DokumentyPublU, tj. kategorii dokumentów publicznych, dla których są ustalone, materiałów, z których te dokumenty są wykonane, funkcji, jakie pełnią, oraz możliwości weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych w pierwszym, drugim i trzecim stopniu weryfikacji autentyczności. Tą regulacją jest FałszDokZabR.

Beck Akademia - praktyczne szkolenia online - sprawdź aktualny harmonogram Sprawdź

W załączniku do FałszDokZabR określone zostały wymagania dotyczące zabezpieczeń, z uwzględnieniem materiałów, z których wykonany jest dokument, tj. zabezpieczenia na papierze i w druku, w tym również w podłożu dokumentu, zabezpieczenia związane z folią laminującą, oznaczeniem indywidualnym, personalizacją dokumentu publicznego czy też szczególnym, charakterystycznym dla danego typu dokumentu, innym zabezpieczeniem.

Inne ważne elementy składowe systemu bezpieczeństwa dokumentów publicznych to:

1) ustawowo określone wymagania wobec osób zatrudnionych w Spółce, jak i w podmiotach, których przedmiotem działalności jest wytwarzanie blankietów dokumentów i druków zabezpieczonych, które spełniają wymagania dotyczące bezpieczeństwa wytwarzania blankietów dokumentów publicznych (w tym brak skazania za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów, obrotowi gospodarczemu i bezpieczeństwu powszechnemu oraz obowiązek złożenia oświadczenia o niekaralności) (art. 19 DokumwentyPublU),

2) współdziałanie Spółki oraz ww. podmiotów z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz z Szefem Służby Wywiadu Wojskowego w zakresie realizacji zadań polegających na sporządzaniu dokumentów publicznych (art. 20 DokumentyPublU),

3) procedura kontroli działalności Spółki i podmiotów, których przedmiotem działalności jest wytwarzanie blankietów dokumentów i druków zabezpieczonych (art. 22-39 DokumentyPublU),

4) funkcjonowanie Rejestru Dokumentów Publicznych (art. 45-47 DokumentyPublU),

5) ewidencjonowanie dokumentów publicznych (art. 44 DokumentyPublU).