Tytułem wstępu warto przypomnieć, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Na kanwie ww. regulacji w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy, na podstawie art. 7 ust. 2 DrPublU, uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być bowiem drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych.
Wobec tego uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 DrPublU, z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.7.2020 r., I OSK 2846/19).
W kontekście poruszonego zagadnienia warto odnotować stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 26.10.2021 r. (WNP-I.4131.236.2021.ML; https://www.gov.pl/web/uw-mazowiecki/rozstrzygniecia-nadzorcze-2021).W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru wskazał kilka istotnych aspektów:
1) droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 DrPublU, z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych;
2) wyżej powołane przepisy DrPublU jednoznacznie wskazują, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.5.2009 r., I OSK 148/09). W stanie faktycznym tej sprawy, gmina nie dysponowała zaś prawem własności działki, wobec której podjęta została uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych.
Finalnie, z powyższych względów organ nadzoru (wojewoda) stwierdził nieważność uchwały rady gminy w sprawie: zaliczenia drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Formalnie gminie, rzecz jasna, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, wnoszona za pośrednictwem organu, który skarżone orzeczenie wydał. Jednakże z powyższych aspektów „własnościowych” uchwała rada gminy jest prawnie wadliwa. Z powyższych względów rada gminy powinna zachować daleko posuniętą ostrożność w podejmowanie tego typu uchwał.
