Gminy wykonują zadania związane z budową tzw. urządzeń infrastruktury technicznej. Zaliczamy do tej kategorii budowę dróg oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Natomiast właściciele nieruchomości ustawowo uczestniczą w kosztach budowy ww. urządzeń. Problemem jest jednak określenie formy prawnej tego „uczestnictwa”.
Jak już wskazano, gmina wykonuje wiele zadań związanych z budową infrastruktury technicznej, która niezbędna jest dla społeczności lokalnych. Z regulacji prawnych GospNierU wynikają zaś jedynie ogólne zasady uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach ww. budowy. Ma to normatywne uzasadnienie w art. 144, z którego m.in. wynika, że: 1. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast z art. 148 ust. 4 ww. ustawy wynika, że:
4. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
W cytowanym piśmie RIO w Gdańsku poddano analizie ww. regulacje w kontekście tego, czy gmina może pobierać darowizny od mieszkańców (właścicieli nieruchomości) na poczet ww. przyszłej opłaty, którą zostaną obciążeni. W piśmie tym zwrócono uwagę na pewne bardzo istotne aspekty prawne wspomnianego finansowania. Przede wszystkim wskazano, że ustawodawca nie rozstrzygnął formy prawnej, w jakiej właściciel lub użytkownik miałby wnosić świadczenia pieniężne w związku z budową poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie wskazano, że pobieranie przez gminy środków od właścicieli nieruchomości w formie darowizn byłoby błędne. Zwrócono w tym zakresie uwagę na istotę owej darowizny jako instytucji prawa cywilnego, która przede wszystkim jest świadczeniem nieodpłatnym i ta cecha decyduje o jej bycie prawnym.
W wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 27.1.2016 r. (I ACa 360/15) wskazano m.in., że: Nieodpłatność, jako istotna przesłanka (element) darowizny, decyduje o jej bycie prawnym. Charakter ten traci świadczenie spełnione w celu uzyskania określonego świadczenia ekwiwalentnego. Dlatego polecenie, z zasady niepozostające w sprzeczności z istotą darowizny, nie może polegać na nałożeniu takich obowiązków, które odbierają czynności charakter zdziałanej pod tytułem darmym. Może to wystąpić w szczególności wtedy, gdy obciążenie wynikające z polecenia na rzecz darczyńcy stanowi równoważnik świadczenia tegoż darczyńcy; wypełnienie polecenia może w takiej sytuacji stać się oczekiwaną odpłatą za otrzymane przysporzenie, co zniweczy jego nieodpłatny charakter. Pod znakiem zapytania stanie wówczas uzgodniony zamiar stron i to, czy strony rzeczywiście traktowały tę czynność jako darowiznę.
Opierając się o ww. założenia RIO wskazała, że umowa darowizny nie może być zastosowana do wpłat mieszkańców na poczet ww. opłaty adiacenckiej, bowiem gmina finalnie przecież odliczałaby te środki od tej opłaty. Nie byłoby więc elementu nieodpłatności, czego wymaga darowizna.
Jednocześnie RIO podkreśliło, że jest wyjście legalne z tej sytuacji. Otóż, zasugerowano gminie możliwość pobierania zaliczek na poczet opłaty adiacenckiej w kontekście ww. art. 148 ust. 4 GospNierU wskazując jednocześnie, że takie rozwiązanie było wcześniej akceptowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.
Podsumowując, z powyższych względów, opierając się o ww. najnowsze stanowisko RIO należy uznać, że gmina może legalnie pobierać zaliczki od właścicieli nieruchomości, które w przyszłości zostaną zaliczone na poczet ustalonych opłat adiacenckich, rzecz jasna już po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.
