Podział rezerwy subwencji ogólnej i pożyczki dla JST

Spis treści

W 21.12.2013 r. weszła w życie ustawa z 13.12.2013 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1609), dalej: ustawa. Ustawa wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31.01.2013 r. (sygn. akt K 14/11), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: DochJSTU, w zakresie, w jakim nie określają one kryteriów, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych, dysponując rezerwą przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Ustawa przewiduje także możliwość udzielania pożyczki z budżetu państwa dla niektórych województw w 2014 r.

1. Nowe zasady podziału rezerwy subwencji ogólnej dla JST

1.1. Regulacje dotychczasowe

Przed wejściem w życie przepisów omawianej ustawy przepis art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU stanowił, że kwoty poszczególnych części subwencji uzyskane nienależnie przez JST, ustalone na rok budżetowy, podlegają zwrotowi do budżetu państwa i tworzą rezerwę przeznaczoną dla JST. Rezerwą tą dysponował minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z reprezentacją JST.

Ustawa nadała nowe brzmienie art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU oraz dodała art. 36a, który kompleksowo reguluje zasady podziału środków rezerwy, o której mowa w art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU. Usunięta w ten sposób została wskazana przez TK w wyroku K 14/11 niezgodność art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU z Konstytucją RP.

1.2. Kwoty zwracane po dniu 15 grudnia roku budżetowego

W ustawie wyznaczono termin podziału środków rezerwy subwencji ogólnej. Dodany przepis ust. 4a w art. 36 DochJSTU stanowi, że uzyskane nienależnie kwoty części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej, zwrócone przez JST po 15 grudnia roku budżetowego nie tworzą rezerwy, o której mowa w art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU. Środki te podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Rozwiązanie to ma na celu umożliwienie dokonania podziału jak największej kwoty środków podlegających zwrotowi do budżetu państwa, a także przekazania tych środków w terminie umożliwiającym ich wykorzystanie przez JST w roku budżetowym. Brak wskazania ostatecznego terminu zwrotu uzyskanych nienależnie kwot części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej mógłby doprowadzić do sytuacji, w której po dokonaniu podziału głównej części rezerwy powstawałaby konieczność rozdysponowania kwoty zwróconej w ostatnich dniach roku budżetowego. W związku z tym, że kwota przeznaczona do ponownego podziału byłaby stosunkowo niska, podział tej kwoty na wiele JST byłby niecelowy.

Należy zaznaczyć, że termin ten jest skorelowany z ostatecznym terminem dokonania podziału rezerwy subwencji ogólnej – środki zwrócone do dnia 15 grudnia są dzielone najpóźniej 16 grudnia danego roku.

1.3. Kryteria podziału rezerwy

Przepisy art. 36a ust. 1 i 2 DochJSTU określają kryteria podziału rezerwy, o której mowa w art. 36 ust. 4 pkt 1 DochJSTU, a także cele, na które mogą być przeznaczone środki tej rezerwy. Zawarte w art. 36a ust. 1 DochJSTU wyliczenie celów, na które mogą zostać przeznaczone środki z rezerwy, nie jest wyliczeniem rozłącznym. Środki z rezerwy mogą być przeznaczone równocześnie na każdy ze wskazanych w tym przepisie celów bądź tylko na niektóre z nich. Środki z rezerwy mogą być również przeznaczone tylko dla określonej kategorii JST, tj. dla gmin, powiatów albo województw. W przepisach tych przewidziano trzy możliwości rozdysponowania tej rezerwy.

Po pierwsze, przewidziano możliwość wsparcia JST, których dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca, po zastosowaniu mechanizmu wyrównawczego w postaci części wyrównawczej i części równoważącej subwencji ogólnej, są niższe od średnich dochodów innych jednostek.

Po drugie, w art. 36a ust. 1 pkt 2 DochJSTU przewidziano możliwość przeznaczenia rezerwy dla JST realizujących zadania własne z zakresu pomocy społecznej lub JST, w których w wyniku zdarzeń losowych wystąpiły straty w infrastrukturze komunalnej. Środki rezerwy przeznaczone dla JST realizujących zadania własne z zakresu pomocy społecznej (art. 36a ust. 1 pkt 2 lit. a DochJSTU), dzielone są z uwzględnieniem wysokości środków przekazanych na te zadania z budżetu państwa w roku bazowym lub z uwzględnieniem wysokości wydatków na te zadania wykonanych w roku bazowym. Z kolei środki z rezerwy przeznaczone dla JST, w których w wyniku zdarzeń losowych wystąpiły straty w infrastrukturze komunalnej (art. 36a ust. 1 pkt 2 lit. b DochJSTU) dzielone są z uwzględnieniem wysokości strat w infrastrukturze komunalnej danej jednostki w stosunku do jej dochodów własnych.

Po trzecie, przewidziano możliwość zwrócenia gminom części wpłaconej kwoty, ponieważ rezerwa subwencji ogólnej w znacznej mierze pochodzi z nierozdzielonych wpłat dokonywanych przez gminy do budżetu państwa. Z możliwości otrzymania częściowego zwrotu dokonanych wpłat zostały wyłączone gminy o najwyższych dochodach podatkowych, tj. takie, w których dochody podatkowe przekraczają 20-krotność średnich dochodów podatkowych wszystkich gmin.

1.4. Podstawa wyliczenia dochodów JST przyjmowanych do podziału rezerwy subwencji ogólnej

Przepisy art. 36a ust. 6 i 7 DochJSTU stanowią, że podstawą do wyliczenia dochodów JST przyjmowanych do podziału rezerwy subwencji ogólnej są: liczba mieszkańców oraz dochody podatkowe za rok bazowy, powiększone o część wyrównawczą i część równoważącą subwencji ogólnej (w przypadku województw – część regionalną subwencji ogólnej) ustalone na rok budżetowy i pomniejszone o wpłaty ustalone na rok budżetowy. W przypadku gmin dochody podatkowe za rok bazowy ustalane są z uwzględnieniem przepisów art. 32 ust. 3 DochJSTU, a więc przyjmuje się dochody, które JST może uzyskać z podatku rolnego, stosując do ich obliczenia średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego – średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w przypadku innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku.

Do podziału rezerwy subwencji ogólnej przyjmowane są dochody i wydatki wykazane za rok bazowy w sprawozdaniach JST, których obowiązek sporządzenia wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej, z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do 30 czerwca roku budżetowego. Korekty te są następnie przekazywane do Ministerstwa Finansów. W przypadku gdy podział rezerwy subwencji ogólnej miałby nastąpić przed dniem 1 sierpnia roku budżetowego, wówczas przyjmowane są dochody i wydatki wykazane w sprawozdaniach JST, z uwzględnieniem korekt, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonywany jest podział.

1.5. Tryb podziału rezerwy subwencji ogólnej

W przepisie art. 36a ust. 3 DochJSTU uregulowano tryb dokonywania podziału rezerwy subwencji ogólnej.

Zasadniczo, podziału dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po uzgodnieniu z reprezentacją JST szczegółowych kwestii tego podziału, w tym wyboru kryteriów, według których rozdzielana będzie rezerwa, oraz wielkości środków rozdzielanych na podstawie poszczególnych kryteriów. Zgodnie z art. 2 pkt 8 DochJSTU przez reprezentację JST rozumie się przedstawicieli samorządu terytorialnego w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Uzgodnienie szczegółowych kwestii podziału tej rezerwy następuje na zasadach określonych w ustawie z 6.5.2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759).

Przepis art. 36a ust. 5 DochJSTU wskazuje termin ostatecznego podziału środków rezerwy subwencji ogólnej, ustalony na 16 grudnia roku budżetowego. Termin ten powiązany jest z terminem przekazania ostatniej raty części wyrównawczej subwencji ogólnej, z której możliwe jest potrącenie nienależnej kwoty i przekazanie jej na rezerwę subwencji ogólnej. Wprowadzenie tego terminu ma na celu usprawnienie procesu podziału tej rezerwy i umożliwienie JST otrzymującym środki z omawianej rezerwy wykorzystania tych środków na realizację swoich zadań w roku budżetowym.

1.6. Podział rezerwy subwencji ogólnej w przypadku nieosiągnięcia porozumienia z reprezentacją JST

W ustawie przewidziano także sposób podziału rezerwy w przypadku nieuzgodnienia podziału rezerwy subwencji ogólnej z reprezentacją JST. Podziału dokonuje wówczas minister właściwy do spraw finansów publicznych, uwzględniając przeznaczenie rezerwy określone w tym przepisie.

W takim przypadku rezerwa subwencji ogólnej jest przeznaczana:

2. Pożyczka dla samorządu województwa w 2014 r.

Przepis art. 3 ustawy przewiduje możliwość udzielenia pożyczki z budżetu państwa dla samorządu województwa, które w roku 2014 będzie musiało dokonać wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej w wysokości wyższej niż 400 mln zł. Przepis ten ma charakter epizodyczny – będzie miał zastosowanie jedynie w 2014 r.

Pożyczka z budżetu państwa może być udzielona do wysokości różnicy między kwotą wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej obliczoną na 2014 r. a kwotą 400 mln zł. Przepis ten przewiduje, że warunkiem udzielenia takiej pożyczki jest uchwalenie przez organ stanowiący województwa programu postępowania ostrożnościowego zawierającego działania racjonalizujące gospodarkę finansową, w tym ograniczające wydatki budżetowe. Do udzielenia takiej pożyczki zastosowanie mają przepisy art. 224 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2–4 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).