Omówienie zmian wprowadzonych ustawą z 13.12.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach

Pierwsza obejmuje regulacje zawarte w dodawanym nowelizacją rozdziale 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” . Wprowadza on pojęcie i zasady reglamentacji zgromadzeń cyklicznych jako nowej, obok zgromadzeń zwykłych, zgromadzeń organizowanych w postępowaniu uproszczonym i zgromadzeń spontanicznych, kategorii zgromadzeń normowanych przez ustawę z 24.7.2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1485, dalej: PrZgrom). Sens tych rozwiązań sprowadza się do stworzenia możliwości jednokrotnego zgłoszenia, za zgodą wojewody wydaną w formie decyzji, na okres nieprzekraczający 3 lat cyklu zgromadzeń organizowanych przez tego samego organizatora, w tym samym miejscu lub na tej samej trasie, co najmniej cztery razy lub co najmniej raz w roku w dniach świątecznych, pod warunkiem że miało to miejsce w ciągu ostatnich trzech lat. Nowelizacja przewiduje pierwszeństwo zgromadzeń cyklicznych przed innymi zgromadzeniami , zakładając, że w przypadku wystąpienia ich kolizji co do miejsca i czasu, każdorazowo powinna ona być rozstrzygana na korzyść zgromadzeń regulowanych rozdziałem 3a PrZgrom i powodować wydanie decyzji o zakazie innych zgromadzeń. Zagadnienia te zostaną omówione w komentarzu do wspomnianego rozdziału.

Druga grupa obejmuje zmiany w pozostałych przepisach PrZgrom, które dostosowują całość zawartych w niej unormowań do regulacji wprowadzonych w dodawanym nowelizacją rozdziale 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie”. Do tych rozwiązań należy zaliczyć:

1) obowiązek wydania decyzji o zakazie zgromadzenia w przypadku, gdy ma ono się odbyć w miejscu i czasie, w którym odbywa się zgromadzenie cykliczne (art. 14 pkt 3 PrZgrom po nowelizacji),

2) zakaz zakłócania przebiegu zgromadzenia cyklicznego przez zgromadzenie spontaniczne (art. 27 PrZgrom po nowelizacji) oraz

3) możliwość rozwiązania zgromadzenia spontanicznego w przypadku, gdy zakłóca ono przebieg zgromadzenia cyklicznego (art. 28 ust. 1 pkt 5 PrZgrom po nowelizacji).

Rozwiązania te mają charakter zasadniczo dostosowujący i stanowią logiczną konsekwencję regulacji wprowadzonych w rozdziale 3a. Wspomniane unormowania w niezbędnym zakresie zostaną przeanalizowane w komentarzu do rozdziału 3a. W tym miejscu na pogłębioną refleksję zasługuje nowelizacja PrZgrom z 13.12.2016 r. w takim zakresie, w jakim ustawodawca uzupełnił katalog przesłanek wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia, ujętych w art. 14 PrZgrom o pkt 3, stanowiący, że tego rodzaju decyzję organ gminy ma obowiązek wydać wówczas, gdy zgłoszone zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a PrZgrom. Wydanie tej decyzji jest obligatoryjne, a zatem organowi nie przysługuje uznanie administracyjne. Nie jest on wobec tego zobowiązany do badania innych okoliczności niż to, czy miejsce i czas zgromadzenia określonego w zawiadomieniu pokrywają się z miejscem i czasem zgromadzenia organizowanego cyklicznie, objętego decyzją wojewody wskazaną w art. 26b PrZgrom.

Powyższa nowa przesłanka wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia jest dobrym przykładem regulacji budzącej istotne wątpliwości natury konstytucyjnej i praktycznej. Odnotować bowiem należy, że - odrębnie od przesłanki zakazu z art. 14 pkt 2 PrZgrom - dla wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia w sytuacji jego kolizji ze zgromadzeniem cyklicznym nie ma znaczenia to, czy kolizja ta jest możliwa do takiego pogodzenia, aby nie zachodziło zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Tym samym wskazana przesłanka może budzić wątpliwości z perspektywy spełnienia konstytucyjnego testu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Jednocześnie należy zauważyć, że prezentowane w debacie społecznej motywy, jakie legły u podstaw dodania pkt 3 do art. 14 PrZgrom, w istocie mogłyby być już zaspokojone na podstawie dotychczas obowiązujących przesłanek. Sytuacja bowiem zakłócania przez uczestników jednego zgromadzenia innego zgromadzenia świadczy o tym, że cel zgromadzenia zakłócającego inne zgromadzenie narusza wolność pokojowego zgromadzania się, a zatem spełniona jest przesłanka wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia na podstawie art. 14 pkt 1 PrZgrom. Jednocześnie w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach, w tym właśnie w sytuacjach kolizyjnych, również tego rodzaju decyzja może zostać wydana. Zatem dodana przesłanka niesie jedynie walor automatyczności sformułowania zakazu zgromadzenia kolidującego ze zgromadzeniem odbywającym się cyklicznie, bez badania okoliczności ocennych, co z pewnością stanowi ułatwienie dla organów administracji. Niemniej rozwiązanie to - skoro w odniesieniu do art. 14 pkt 1 i 2 PrZgrom obejmuje także przypadki, gdy ewentualne inne zgromadzenie odbywające się w miejscu i czasie zgromadzenia cyklicznego nie będzie miało na celu zakłócania tego zgromadzenia, jak też nie zagraża życiu, zdrowiu lub mieniu w znacznych rozmiarach - musi budzić wątpliwości co do zgodności nie tylko ze standardem konstytucyjnym (zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 57 Konstytucji RP gwarantującym wolność zgromadzeń (por. wyr. TK z 18.9.2014 r., K 44/12, OTK-A 2014, Nr 8, poz. 92), ale także Europejską Konwencją Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja akcentuje bowiem, że elementem wolności zgromadzeń jest również prawo do kontrmanifestacji (por. wyr. ETPC z 12.5.2015 r. w sprawie Identoba i inni przeciwko Gruzji, skarga Nr 73235/12, http://hudoc.echr.coe.int/).

Należy ponadto wyrazić wątpliwości co do określoności omawianej przesłanki . Nie jest bowiem jasne, czy dla zastosowania art. 14 pkt 3 PrZgrom objęte zawiadomieniem zgromadzenie ma całkowicie pokrywać się czasowo i miejscowo ze zgromadzeniem odbywającym się cyklicznie, czy też przesłanka ta znajdzie zastosowanie już wówczas, jeżeli kolizja dotyczy tylko części czasu lub miejsca. Wydanie na tej podstawie decyzji o zakazie zgromadzenia w przypadku niewielkiej kolizji między zgłaszanym zgromadzeniem a zgromadzeniem cyklicznym również skłania do zastanowienia się, czy tego rodzaju zakaz jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Jak się wydaje, w takiej sytuacji nie ma jednak podstaw do wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia, co potwierdza wykładnia systemowa. W art. 12 ust. 1 PrZgrom ustawodawca wyróżnia bowiem sytuację „chociażby częściowego” pokrywania się zgromadzeń. Skoro zaś nie czyni tego w art. 14 pkt 3 PrZgrom, a jednocześnie wyjątki od wolności zgromadzeń nie mogą być wykładane rozszerzająco, to tym samym stwierdzić należy, że przesłanka określona w tym przepisie nie zostaje spełniona w sytuacji jedynie częściowego pokrywania się czasu lub miejsca zgromadzeń.

Kolejno należy podnieść niejasność co do tego, jak dokładnie i na ile samodzielnie przez organ ma być określane miejsce zgromadzenia zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 PrZgrom . Tym samym „centra” obu zgromadzeń, precyzyjnie określone w zgłoszeniach, mogą się nie pokrywać, jednak faktycznie z uwagi na rozmiar tych zgromadzeń ich uczestnicy mogą znaleźć się w bezpośredniej styczności. Powstaje zatem pytanie, czy organ jest związany oznaczeniem miejsca podanym przez organizatorów, czy też może prowadzić w tym zakresie własne ustalenia. Jak się wydaje, z uwagi na niewyłączenie zasady wynikającej z art. 7 KPA, w takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić samodzielne ustalenia, opierając się jednak w pierwszej kolejności przede wszystkim na twierdzeniach organizatorów.

Powyższa nowelizacja art. 14 PrZgrom koresponduje z trzecią grupą rozważań obejmującą nowe rozwiązania dotyczące rozstrzygania kolizji zgromadzeń . Z jednej strony, mowa tutaj o rozszerzeniu stosowania na zgromadzenia organizowane w postępowaniu uproszczonym przewidzianych dla zgromadzeń zwykłych reguł rozstrzygania kolizji takich wydarzeń oraz możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie uzgodnienia zmiany miejsca i czasu zgromadzeń pozostających w kolizji (art. 26 PrZgrom po nowelizacji). Z drugiej strony natomiast, chodzi tutaj o zmianę zasad rozstrzygania kolizji zgromadzeń, które zostały zaplanowane w tym samym miejscu i czasie. W świetle art. 12 ust. 1 PrZgrom po nowelizacji kolizja taka zachodzi w szczególności, gdy wydarzenia takie mają się odbyć w odległości mniejszej niż 100 m. Podkreślić jednak należy, że stwierdzenie tej okoliczności może, ale nie musi, przesądzać o zaistnieniu kolizji tych wydarzeń. Zgodnie z przywołanym przepisem po nowelizacji nadal podstawową regułą rozstrzygania kolizji między zgromadzeniami jest zasada pierwszeństwa zgłoszenia.

Wskutek omawianej zmiany o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień z zastrzeżeniem, że w przypadku, gdy zgromadzenie jest organizowane cyklicznie na podstawie decyzji wojewody (art. 26b ust. 1 PrZgrom), ma ono pierwszeństwo przed innymi zgromadzeniami . Wyjątek ten znajduje zastosowanie, gdy wojewoda wydał decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń, a w odniesieniu do miejsca i czasu, w którym zgromadzenie to miało się odbyć, wniesiono do organu gminy zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Nie odnosi się to jednak do przypadku, gdy wojewoda wyraził zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w których miało się odbyć inne zgromadzenie. Wówczas bowiem organ gminy obowiązany jest wydać decyzję o zakazie zgromadzenia równoległego (art. 26b ust. 3 PrZgrom po nowelizacji).




 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych