Ochrona jakości otaczającego powietrza

Pył PM10 (dalej jako: PM10) jest występującą w powietrzu mieszaniną substancji organicznych i nieorganicznych. Może on zawierać substancje toksyczne, takie jak: wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, metale ciężkie, dioksyny i furany. Pył ten zawiera cząstki o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą przenikać do górnych dróg oddechowych i płuc.

W skardze Komisja Europejska wniosła o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącym na tym państwie członkowskim zobowiązaniom przewidzianym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (dalej jako: dyrektywa 2008/50). W ramach pierwszego zarzutu Komisja podnosiła, że RP naruszyła przepisy art. 13 ust. 1 w zw. z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50. Komisja wskazywała na przekroczenie dobowych oraz rocznych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu. Rzeczpospolita Polska utrzymywała, że ten zarzut jest bezzasadny. Podnosiła, że w ramach zmian ustawodawczych wprowadzonych w celu transpozycji przepisów dyrektywy 2008/50 do polskiego porządku prawnego zostały przyjęte programy ochrony powietrza, w efekcie czego wyniki ostatnich zbiorczych ocen jakości powietrza przeprowadzonych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska wskazują na utrzymywanie się trendu spadkowego wartości zanieczyszczeń w latach 2010–2015, o czym świadczy w szczególności porównanie danych zebranych w odniesieniu do lat 2014 i 2015.

Trybunał stwierdził, że sam fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu wystarczy, aby móc stwierdzić naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 w zw. z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50 (wyrok Komisja/Bułgaria, C 488/15, pkt 69). Tymczasem w niniejszej sprawie dane wynikające ze sprawozdań rocznych w sprawie jakości powietrza, przedłożonych przez RP, świadczą o tym, że od 2007 r. do 2015 r. to państwo regularnie przekraczało, po pierwsze, dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach, a po drugie, roczne wartości dopuszczalne dla stężenia tego pyłu w 9 strefach. Wobec powyższego TS uznał, że stwierdzone w ten sposób przekroczenie należy uznać za trwałe i Komisja nie musi przedstawiać w tym względzie dodatkowych dowodów.

Zdaniem TS ewentualny częściowy trend spadkowy nie prowadzi do wniosku, że to państwo respektowało wartości dopuszczalne, do czego było zobowiązane i nie pozwala podważyć stwierdzenia uchybienia, które jest mu w tym zakresie przypisywane. Wobec powyższego TS uwzględnił pierwszy zarzut.

W drugim zarzucie Komisja twierdziła, że RP uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. O ile bowiem w ramach wdrażania tego przepisu dane państwo w planach dotyczących jakości powietrza korzysta z pewnego zakresu swobody przy doborze środków, jakie zamierza podjąć, o tyle ta swoboda jest jednak ograniczona wymogiem, aby te środki były właściwe i skuteczne, tak aby w możliwie najkrótszym czasie rozwiązać problem emisji PM10 w danej strefie i aby położyć kres naruszeniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Trybunał uznał, po pierwsze, działania podjęte przez RP są bezskuteczne, o czym świadczą systematyczne i trwałe przekroczenia dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 35 strefach i rocznych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 9 strefach. Po drugie, z analizy przedstawionych przez RP programów ochrony powietrza wynika, że nie zawierają one właściwych środków, które pozwalałyby zapewnić możliwie jak najkrótszy okres przekroczenia. W szczególności w programach ochrony powietrza ustalono terminy – upływające w różnym czasie w odniesieniu do poszczególnych stref, tj. między 2020 r. a 2024 r. – w których ma zostać położony kres przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, co oznacza zdaniem TS, że zakres swobody, jakim dysponuje RP, został wyraźnie przekroczony. Ponadto Komisja twierdziła, że o ile głównym źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych pyłem PM10 w dużej liczbie stref było indywidualne ogrzewanie budynków, o tyle skuteczność programu wymiany kotłów grzewczych jest wątpliwa, ze względu na brak określenia kryteriów jakościowych, które miałyby spełniać kotły grzewcze instalowane w miejsce starych urządzeń. Komisja krytykowała także programy ochrony powietrza dotyczące szeregu konkretnych stref. Tytułem przykładu wskazała, że w aglomeracji warszawskiej, w której głównym źródłem emisji jest transport, program ochrony powietrza nie zawiera jednak żadnych informacji ani na temat istnienia, ani na temat charakteru środków wdrażanych w dziedzinie transportu.

Rzeczpospolita Polska podnosiła w pierwszej kolejności, że przyjmując domniemanie, iż krajowe środki zaradcze są nieskuteczne ze względu na zarzucane uchybienia przepisom art. 13 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do tej dyrektywy, Komisja dokonała błędnej wykładni art. 23 ust. 1 ak. 2 tej dyrektywy. Gdyby w istocie tak było, za skuteczne można by uznać jedynie środki powodujące natychmiastowe ustanie występowania przekroczeń. W drugiej kolejności RP twierdziła, że środki zaradcze, jakie należałoby podjąć, miałyby istotne konsekwencje społeczno-gospodarcze. Upowszechnieniu korzystania z odnawialnych źródeł energii stoi również na przeszkodzie zła sytuacja finansowa polskiego społeczeństwa. W tym kontekście RP podkreślała, że ze względu na znaczne środki finansowe, jakie są niezbędne do redukcji zanieczyszczających powietrze emisji, władze lokalne słusznie uznały, że terminy przewidziane w tych programach, które upływają między 2020 r. a 2024 r., są tak krótkie, jak to możliwe. Co więcej, mimo że w ramach korzystania z zakresu uznania RP była uprawniona do uwzględnienia niektórych spośród tych parametrów, Komisja ograniczyła się generalnie do przyznania pierwszeństwa ochronie zdrowia ludzi, nie dokonując oceny krajowych środków zaradczych in concreto, co należało uczynić. W trzeciej kolejności RP kwestionowała twierdzenie Komisji, że program wymiany kotłów grzewczych nie przewiduje kryteriów jakościowych. Finansowanie zakupu instalacji grzewczych podlega już w części kryteriom w zakresie wyboru kotłów spełniających określone normy emisji.

Odnosząc się do stanowisk stron TS podkreślił, że plany dotyczące jakości powietrza mogą być sporządzane wyłącznie przy założeniu równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi (wyrok Komisja/Bułgaria, pkt 106). Zatem gdy państwo przekracza dopuszczalne wartości stężeń PM10 w otaczającym powietrzu, nie jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że uchybiło ono zobowiązaniom przewidzianym w art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50 (wyrok Komisja/Bułgaria, pkt 107). W ocenie TS z tego przepisu wynika, że o ile państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy ocenie środków, jakie należy przyjąć, to jednak w każdym przypadku powinny one zapewnić, aby okres, w którym dopuszczalne wartości nie są respektowane, był możliwie jak najkrótszy.

Obowiązek sporządzania planów dotyczących jakości powietrza w przypadku przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu ciąży na RP od 11.6.2010 r. Przekroczenia wartości dopuszczalnych były notowane w Polsce już w tym dniu. Bezsporne jest jednak to, że w przyjętych później przez RP planach upływ terminów przewidzianych na położenie kresu tym przekroczeniom został ustalony, w zależności od konkretnej strefy, na czas między 2020 r. a 2024 r., co pozwala temu państwu położyć kres przekroczeniom dopiero 10, a nawet 14 lat po dniu, w którym zostały one stwierdzone. Polska utrzymywała, że wyznaczone przez nią terminy są w pełni dostosowane do skali przekształceń strukturalnych niezbędnych do położenia kresu przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężeń PM10 w otaczającym powietrzu, zwracając przy tym uwagę na trudności o charakterze społeczno-gospodarczym i budżetowym związane z potrzebą realizacji znacznych inwestycji technicznych. W ocenie TS, o ile okoliczności tego rodzaju mogą być brane pod uwagę w ramach zapewniania równowagi, o tyle jednak nie wykazano, że trudności, na które powołuje się RP i które nie mają charakteru wyjątkowego, są w stanie wykluczyć możliwość ustalenia krótszych terminów, zwłaszcza że znaczna część planowanych działań polega na zastępowaniu indywidualnych i zbiorczych kotłów grzewczych bardziej wydajnymi instalacjami. Zdaniem TS argument podniesiony przez RP nie może sam w sobie usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na eliminację tych przekroczeń w świetle wymogu, jakim jest zapewnienie, aby okres przekraczania wartości dopuszczalnych był tak krótki, jak to możliwe. W tym kontekście podjęcie dodatkowych środków, na które powołuje się RP i co do których bezsporny jest wniosek, że nie mogą one same w sobie skutecznie wyrugować stwierdzonym przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, nie jest wystarczające do wypełnienia zobowiązań wynikających z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Tym samym TS uznał, że drugi zarzut należy uwzględnić.

W trzecim zarzucie Komisja utrzymywała, że RP uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na tym państwie na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z załącznikiem XI do dyrektywy 2008/50, poprzez przekraczanie dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 powiększonych o margines tolerancji od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w trzech strefach, tj. miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, a także od 1 stycznia do 10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej.

W okresie obowiązywania przyznanego przez Komisję wyłączenia RP była zobowiązana, w odniesieniu do tych czterech stref, na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50, do nieprzekraczania dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, powiększonych o margines tolerancji na poziomie 50%, zgodnie z załącznikiem XI do tej dyrektywy. Z przedstawionych przez RP danych liczbowych wynika, że we wskazanych strefach stężenie PM10 przekraczało wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji aż do zakończenia obowiązywania tego wyłączenia. Natomiast RP twierdziła, że trzeci zarzut jest bezzasadny i podnosiła, że przedstawione przez Komisję dane są nieprecyzyjne, powołując się przy tym na inne dane, dotyczące nie dobowych, ale rocznych wartości dopuszczalnych.

Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 określonymi w załączniku XI do tej dyrektywy nie może być osiągnięta ze względu na szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączone z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do 11.6.2011 r. po spełnieniu warunków określonych w art. 22 ust. 1 oraz wykazaniu przez to państwo, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu dotrzymania terminów. Artykuł 22 ust. 3 stanowi w tym względzie, że w przypadku stosowania art. 22 ust. 2 dane państwo zapewnia, aby wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie były przekraczane o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI do dyrektywy 2008/50. Dla PM10 margines tolerancji ustalono na poziomie 50% w stosunku do wartości dopuszczalnych. W 2008 r. RP złożyła na podstawie art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50 wniosek dotyczący wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 83 strefach. Decyzją z 2009 r. Komisja postanowiła nie zgłaszać sprzeciwu wobec zastosowania do 11.6.2011 r. odstępstwa dotyczącego obowiązku przestrzegania dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w czterech strefach, tj. miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej, kędzierzyńsko-kozielskiej i ostrowsko-kępińskiej. Z danych przedstawionych Komisji przez RP 26.6.2013 r., wynika, że przekroczenia dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu powiększone o wynoszący 50% margines tolerancji zostały stwierdzone od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, oraz od 1 stycznia do 10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej. Trybunał stwierdził, że RP nie wypełniła zobowiązań ciążących na tym państwie na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej i w konsekwencji uwzględnił trzeci zarzut.

W ramach czwartego zarzutu Komisja twierdziła, że wbrew art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50, który wymaga, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych stosowne plany określały odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy, a polskie regulacje nie przewidują wyraźnie takiego wymogu. Natomiast RP kwestionowała ten zarzut i wykazywała, że pomimo braku przepisu wyraźnie ustanawiającego rzeczony wymóg charakter działań, które zostały rzeczywiście przewidziane w programach ochrony powietrza i w planach działań krótkoterminowych spełnia wymogi prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50.

Zgodnie z orzecznictwem TS transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i specjalnie do tego przeznaczonym przepisie ustawowym lub wykonawczym, a wystarczający może być ogólny kontekst prawny, jeżeli skutecznie zapewnia to zastosowanie dyrektywy w pełni, w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (wyrok Komisja/Polska, C 648/13, pkt 73).

Trybunał stwierdził, że chociaż RP powołuje się na krajowe prawo, aby stwierdzić, że zapewnia ono prawidłowe stosowanie dyrektywy z punktu widzenia poszanowania wymogu wynikającego z art. 23 ust. 1 ak. 2, to jednak nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tej argumentacji. Ponadto, w żadnym z programów ochrony powietrza przyjętych przez to państwo na szczeblu krajowym czy regionalnym nie uregulowano wyraźnie wymogu, aby te plany umożliwiały ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w możliwie najkrótszym terminie. W ocenie TS transpozycja do prawa krajowego dyrektywy 2008/50 przez Rzeczpospolitą Polską rzeczywiście nie jest w stanie zapewnić pełnego zastosowania tej dyrektywy i Trybunał uwzględnił czwarty zarzut podniesiony przez Komisję.

Reasumując TS orzekł, że Rzeczpospolita Polska:

– przekraczając od 2007 r. do 2015 r. włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 9 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza;

– nie podejmując odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy;

– przekraczając dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w powietrzu zwiększone o margines tolerancji w okresie od 1.1.2010 r. do 10.6.2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, a także w okresie od 1 stycznia do 10.6.2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej oraz

– nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 ak. 2 dyrektywy 2008/50,

uchybiła zobowiązaniom ciążącym na tym państwie odpowiednio na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 ak. 2 tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w zw. z załącznikiem XI do niej.

Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie




 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp:

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych