Postanowieniem z lipca 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: Prezes UKE) wskazał Polkomtel sp. z o.o. jako przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję na rynku usługi zakańczania połączeń głosowych w jego sieci ruchomej i nałożył na tę spółkę w szczególności obowiązek ustalania jej opłat za dostęp telekomunikacyjny w oparciu o koszty ponoszone z tytułu świadczenia tych usług. W wykonaniu tego obowiązku Polkomtel przekazał Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w jego sieci ruchomej. Prezes UKE uznał, że ta wysokość jest nieprawidłowa i wszczął postępowanie. Po wskazaniu, że faktycznie ponoszone przez Polkomtel koszty świadczenia usługi wynoszą 0,1690 zł za minutę, Prezes UKE postanowił zmienić te stawki, mając na uwadze promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych, zgodnie z art. 40 ustawy z 16.7.2004 r. – Prawa telekomunikacyjnego (dalej jako: PrTel). Ustalił te stawki na podstawie średniej wartości stawek za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii ruchomej ustalonych dla innych operatorów prowadzących działalność na polskim rynku telefonii ruchomej, uwzględniając w szczególności fakt, że prowadzą oni działalność na tym samym rynku, mają zbliżone udziały w rynku, tych samych dostawców infrastruktury i identyczne koszty dzierżawy łączy. Decyzją z grudnia 2009 r. Prezes UKE ustalił stawkę za zakańczanie połączeń w sieci telefonii ruchomej Polkomtel na poziomie 0,1677 zł za minutę. Ponadto, nałożył na Polkomtel obowiązek corocznego przedstawiania uzasadnienia stawek za zakańczanie połączeń w jego sieci telefonii ruchomej obliczanych w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi. Polkomtel zaskarżył tę decyzję do Sądu Okręgowego w Warszawie. Wyrokiem z maja 2013 r. sąd zmienił ww. decyzję i ustalił wysokość stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej sieci Polkomtel na poziomie 0,1690 zł za minutę ze względu na to, że w przypadku nałożenia na przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku ustalania stawek za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej w oparciu o koszty, Prezes UKE nie może korygować stawki przedstawionej mu przez to przedsiębiorstwo i ustalić jej wysokości poniżej poziomu rzeczywistych kosztów świadczenia tej usługi. Wyrok ten został zaskarżony przez Polkomtel oraz Prezesa UKE do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Sąd ten uwzględnił apelację Prezesa UKE, zmienił zaskarżony wyrok i oddalił apelację Polkomtelu. Ponadto orzekł, że ustanowienie obowiązku corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawek za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej w oparciu o koszty było dopuszczalne. Polkomtel zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego.

W pierwszym pytaniu prejudycjalnym SN zmierzał do ustalenia, czy art. 8 ust. 4 i art. 13 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na operatora, wskazanego jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, zostanie nałożony przez krajowy organ regulacyjny (dalej jako: KOR) obowiązek oparcia cen na kosztach, to KOR może, w celu promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji, ustalić cenę za usługę objętą takim obowiązkiem poniżej poziomu kosztów świadczenia tej usługi ponoszonych przez operatora?

Zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie, jeżeli w wyniku analizy rynku, przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, KOR-y nałożą na niego, stosownie do okoliczności, obowiązki wymienione w art. 9–13 dyrektywy o dostępie. Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie stanowi, że KOR-y mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, obowiązki związane z uzyskaniem zwrotu kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z oparciem cen na kosztach oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, w sytuacjach, gdy analiza rynku wskazuje, że brak skutecznej konkurencji oznacza, że dany operator może utrzymywać ceny na nadmiernie wysokim poziomie lub stosować zaniżanie cen ze szkodą dla użytkowników końcowych. Ani w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, ani w żadnym innym przepisie tej dyrektywy nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez „obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów”. Jednak TS wskazał, że wyrażenie „w tym” zawarte w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie wskazuje, iż „obowiązki związane z oparciem cen na kosztach” mogą stanowić jeden z rodzajów zarówno obowiązków związanych z uzyskaniem zwrotu kosztów, jak i obowiązków związanych z kontrolą cen. Ponadto, jak stwierdził rzecznik generalny „obowiązek związany z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów”, przy uwzględnieniu zwykłego znaczenia tych wyrażeń, oznacza obowiązek określenia cen w zależności od ponoszonych kosztów, nie zaś obowiązek uzyskania zwrotu wszystkich ponoszonych kosztów (pkt 31 i 32 opinii). W ocenie TS należy zatem odrzucić taką wykładnię tego przepisu, zgodnie z którą dotyczy to obowiązku ustalenia cen na poziomie umożliwiającym danemu operatorowi uzyskanie zwrotu wszystkich kosztów ponoszonych w celu świadczenia odnośnej usługi.

Trybunał wskazał, że powyższą wykładnię art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie potwierdza kontekst, w który ten przepis jest wpisany. Oprócz tytułu art. 13, w którym wprost mowa jest o „kontroli cen”, art. 13 ust. 2 tej dyrektywy odnosi się nie tylko do „mechanizmów uzyskiwania zwrotu kosztów”, lecz również do „metodologii taryfikacji, jakie mają obowiązywać” na podstawie decyzji KOR-u. Co więcej, motyw 20 dyrektywy o dostępie stanowi, że w ramach kontroli cen interwencja KOR-u może być tu stosunkowo niewielka i polegać np. na wprowadzeniu obowiązku, aby ceny selekcji operatora były rozsądne w rozumieniu przepisów dyrektywy 97/33, albo znacznie większa i oznaczać wprowadzenie wymogu, zgodnie z którym ceny powinny odzwierciedlać ponoszone koszty”. Zdaniem TS, z tego motywu można wyprowadzić wniosek, że unijny prawodawca wyposażył KOR w szeroki zakres uznania przy wyborze środków kontroli cen nakładanych w konkretnym przypadku.

W art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie nie zawarto definicji pojęcia „koszty”, na podstawie których ceny powinny być ustalane. Jednak TS wskazał, że z art. 13 ust. 3 wynika, że jeżeli dany operator ma obowiązek określania cen w zależności od kosztów, KOR-y obliczają koszty skutecznego świadczenia danej usługi i mogą w tym celu zastosować metody księgowania kosztów inne od tych, które stosuje operator. Z art. 13 ust. 1 i 3 w zw. z motywem 20 dyrektywy o dostępie wynika również, że przy nakładaniu obowiązków związanych z uzyskaniem zwrotu kosztów KOR-y powinny wziąć pod uwagę uzyskanie rozsądnej stopy zwrotu ze stosownej kwoty zainwestowanego kapitału, z uwzględnieniem poziomu ryzyka. W motywie 20 dyrektywy o dostępie wskazano, że metoda uzyskiwania zwrotu kosztów powinna być dostosowana do okoliczności, zważywszy na potrzebę zapewnienia efektywnej i zrównoważonej konkurencji oraz zwiększenia korzyści dla konsumenta. I tak art. 13 ust. 2 dyrektywy o dostępie zobowiązuje KOR do zapewnienia, aby wszelkie mechanizmy uzyskiwania zwrotu kosztów oraz metodologie taryfikacji, jakie mają obowiązywać, zmierzały do promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizacji korzyści konsumenta. Podobnie art. 8 ust. 4 tej dyrektywy przewiduje, że obowiązki nałożone zgodnie z tym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu, oraz być proporcjonalne oraz uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej. Artykuł 8 ust. 2 lit. a) i b) przewiduje, że KOR-y będą wspierać konkurencję, zapewniając, aby użytkownicy końcowi czerpali maksymalne korzyści, w szczególności z różnorodności cen, i aby nie było zakłóceń lub ograniczeń konkurencji w sektorze łączności elektronicznej.

W art. 19 ust. 1 dyrektywy ramowej wprowadzono wymóg, aby KOR-y przy wypełnianiu swoich zadań regulacyjnych „w jak największym stopniu uwzględniały” zalecenia Komisji i aby, w przypadku gdy KOR postanowi nie stosować się do danego zalecenia, informował o tym Komisję, uzasadniając swoje stanowisko. Zatem w przypadku nałożenia przez KOR obowiązków w zakresie kontroli cen i księgowania kosztów zgodnie z art. 13 dyrektywy o dostępie ten organ powinien, co do zasady, stosować się do wskazówek zawartych w zaleceniu Komisji z 7.5.2009 r. w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych. Jedynie, jeżeli uzna on, w ramach dokonywanej oceny danej sytuacji, że model rekomendowany w tym zaleceniu nie jest dostosowany do okoliczności, może od niego odejść, uzasadniając swoje stanowisko (wyrok Koninklijke KPN i in., C-28/15, pkt 37, 38). Wobec powyższego TS stwierdził, że z art. 8 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej z jednej strony oraz z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy o dostępie z drugiej strony wynika, iż w przypadku nałożenia przez KOR obowiązku oparcia cen na kosztach zgodnie z art. 13 tej ostatniej dyrektywy, powinien on wymagać, co do zasady, aby opłaty za zakańczanie połączeń były ustalane w oparciu o koszty ponoszone przez efektywnego operatora, z uwzględnieniem zwrotu stosownej części zainwestowanego przez niego kapitału.

Trybunał orzekł, że art. 8 ust. 4 i art. 13 dyrektywy o dostępie powinien być interpretowany w ten sposób, iż jeżeli na operatora wskazanego jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku zostanie nałożony przez KOR obowiązek oparcia cen na kosztach, KOR może, w celu promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji, ustalić cenę za usługę objętą takim obowiązkiem poniżej poziomu ponoszonych przez operatora kosztów świadczenia tej usługi, o ile te koszty są wyższe niż koszty efektywnego operatora, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.

W drugim pytaniu prejudycjalnym SN rozważał, czy art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie w zw. z art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta) należy interpretować w ten sposób, że KOR może nakazać operatorowi – wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach – coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania?

Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 2 i art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, upoważniające KOR do nałożenia na operatora, wskazanego jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, obowiązku związanego z oparciem cen na kosztach nie precyzują, czy organ może, nakładając ten obowiązek, określić sposoby jego wykonania, a w szczególności wymagać od tego operatora, aby aktualizował ceny z określoną częstotliwością i przedstawiał mu w celu okresowej kontroli uzasadnienie stosowanych opłat. Przepis art. 13 ust. 3 zd. 3 dyrektywy o dostępie przewiduje, że KOR-y mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen. Chociaż ze zdania pierwszego tego ustępu wynika, że to żądanie może być skierowane do operatora, na którym spoczywa już obowiązek określania cen w oparciu o koszty, nie precyzuje ono, z jaką częstotliwością KOR może żądać tego uzasadnienia, a w razie potrzeby – dostosowania cen. Trybunał uznał, że unijny prawodawca nie zamierzał określać sposobów wykonania nałożonego na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie obowiązku oparcia cen na kosztach, a w szczególności – ustalać częstotliwości aktualizowania przez operatora, na którym spoczywa ten obowiązek, cen usług będących przedmiotem wspomnianego obowiązku, ani zasad dotyczących częstotliwości kontrolowania przez KOR przestrzegania tego obowiązku. Trybunał wskazał, iż art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie przewiduje, że obowiązki nałożone przez KOR, w tym obowiązki przewidziane w art. 13, muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej i że mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 oraz 7 tej ostatniej dyrektywy (wyrok Polkomtel, C-397/14, pkt 56). W ocenie TS częstotliwość, z jaką KOR-y mogą wymagać od danego operatora uzasadnienia i dostosowania cen określonych uprzednio w oparciu o koszty, powinna być ustalana w zależności od charakteru stwierdzonego problemu, być proporcjonalna i uwzględniać cele określone zarówno w dyrektywie ramowej, jak i w dyrektywie o dostępie.

Rzecznik generalny wskazał, że jedną z cech rynków łączności elektronicznej jest ich szybka ewolucja z uwagi na postęp technologiczny, tak iż obowiązek corocznego dostosowywania uprzednio określonych cen może stanowić odpowiedź na wymogi tych rynków (pkt 59 opinii). Również SN podkreślał, że nałożony na danego operatora obowiązek może zapewniać mu minimalny poziom pewności prawa co do częstotliwości ewentualnej zmiany wysokości stosowanych opłat, a nałożenie tego obowiązku, służąc jednocześnie zapewnieniu przejrzystości działania KOR-u, może być proporcjonalne. W konsekwencji TS stwierdził, że KOR-y mogą nakazać operatorowi, wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach, coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania, jeżeli takie obowiązki są oparte na charakterze stwierdzonego problemu, a także proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, a w szczególności w świetle celów, o których mowa w jego ust. 2 lit. a) i b).

Trybunał wskazał, że wynikająca z art. 16 Karty ochrona obejmuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej, swobodę umów i wolność konkurencji. Ponadto swoboda zawierania umów obejmuje m.in. swobodę wyboru partnera handlowego oraz swobodę w określaniu ceny świadczenia. Jednak wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest uprawnieniem bezwzględnym, lecz powinna być rozpatrywana w świetle swojej funkcji społecznej (wyroki: Sky Österreich, C-283/11, pkt 42, 43, 45; Schaible, C-101/12, pkt 25, 28). Możliwość ustanowienia przez KOR wymogu, aby operator corocznie aktualizował swoje stawki i poddawał je okresowej kontroli, stanowi ingerencję w wykonywanie prawa zapewnionego przez art. 16 Karty. Ta możliwość musi zatem, na mocy art. 52 ust. 1 Karty, być przewidziana ustawą, szanować istotę prawa uregulowanego w art. 16 i – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – być konieczna i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (wyroki: Sky Österreich, pkt 46–48, AGET Iraklis, C-201/15, pkt 70).

Trybunał wskazał, po pierwsze, że decyzja Prezesa UKE z grudnia 2009 r. została wydana zgodnie z PrTel mającym transponować w szczególności dyrektywę o dostępie i że PrTel uprawnia go do nałożenia obowiązków określania cen w oparciu o koszty i corocznego dostosowywania tych cen. Po drugie, nałożenie tych obowiązków nie naruszyło istoty wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ po ich nałożeniu ten operator mógł nadal świadczyć przedmiotowe usługi. Po trzecie, cele interesu ogólnego, którym służy PrTel, są zgodne z celami UE, takimi jak wspieranie konkurencji i promowanie interesów obywateli Unii, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy ramowej oraz w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie. W szczególności obowiązek określania cen w oparciu o ponoszone koszty oraz obowiązek corocznego dostosowania tych cen powinny, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, zapobiegać utrzymywaniu cen na nadmiernie wysokim poziomie lub zaniżaniu cen ze szkodą dla użytkowników końcowych. Po czwarte, jeśli chodzi o badanie koniecznego charakteru takiego środka, które obejmuje również badanie jego proporcjonalności i którego przeprowadzenie spoczywa na sądzie odsyłającym, stanowi ono odpowiednik sprawdzenia przestrzegania warunków przewidzianych w art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie. Zatem TS wskazał, że do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy obowiązek corocznego dostosowania cen jest zgodny z wymogiem proporcjonalności, o którym jest mowa w art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie. W ocenie TS, z zastrzeżeniem powyższego sprawdzenia przez sąd krajowy, art. 16 Karty nie sprzeciwia się możliwości ustanowienia przez KOR wymogu, aby operator wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku corocznie aktualizował swoje stawki i poddawał je okresowej kontroli.

Trybunał orzekł, że art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie w związku z art. 16 Karty powinien być interpretowany w ten sposób, że KOR może nakazać operatorowi wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania, pod warunkiem że te obowiązki są oparte na charakterze stwierdzonego problemu, a także proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.

Poprzez trzecie pytanie prejudycjalne SN dążył do ustalenia, czy art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie powinien być interpretowany w ten sposób, iż w przypadku nałożenia przez KOR na operatora obowiązku określania cen w oparciu o koszty na podstawie art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, od tego operatora można żądać dostosowania cen wyłącznie po rozpoczęciu stosowania przezeń cen opartych na kosztach, czy też również przed rozpoczęciem stosowania tych cen?

Na wstępie TS wskazał, że art. 13 ust. 3 zd. 3 dyrektywy o dostępie w polskiej wersji językowej („Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen”) różni się od innych wersji językowych. W języku polskim to zdanie ma według sądu odsyłającego sugerować, że KOR-y mogą wymagać od operatora, aby dostosował swoje ceny wyliczone w oparciu o koszty wyłącznie w sytuacji, gdy już zaczął je stosować. Na podstawie innych wersji tego przepisu, w szczególności w języku niemieckim („Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen”), angielskim („National regulatory authorities may require an operator to provide full justification for its prices, and may, where appropriate, require prices to be adjusted”), francuskim („L es [ARN] peuvent demander a une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation”) i włoskim („Le autorita nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui”) należy przyjąć taką jego interpretację, zgodnie z którą uprzednie stosowanie już tych cen przez danego operatora nie jest warunkiem koniecznym do tego, aby KOR mógł nakazać mu, w razie potrzeby, ich dostosowanie.

Zgodnie z orzecznictwem TS sformułowania użytego w jednej z wersji językowych unijnego przepisu nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Przepisy UE należy interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych Unii. W przypadku rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi unijnego aktu dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego stanowi on część (wyrok Alo i Osso, C-443/14 i C-444/14, pkt 27).

Trybunał stwierdził, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 13 ust. 3 zd. 3 dyrektywy o dostępie pozwala KOR-owi zapewnić, poprzez zażądanie od danego operatora całościowego uzasadnienia cen, a w razie potrzeby – zażądanie ich dostosowania, że cele, o których jest mowa zarówno w art. 8 ust. 2 dyrektywy ramowej, jak i w art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy o dostępie, są realizowane. Osiągnięcie tych celów nie byłoby zawsze możliwe, gdyby KOR-y mogły zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia cen, a w razie potrzeby – ich dostosowania, wyłącznie w przypadku, gdy te ceny są już stosowane.

Trybunał orzekł, że art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie powinien być interpretowany w ten sposób, iż w przypadku nałożenia przez KOR na operatora obowiązku oparcia cen na kosztach na podstawie art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, od tego operatora można żądać dostosowania cen, zanim zacznie je stosować lub gdy zaczął już je stosować.

Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie