Nowe zasady realizacji programu postępowania naprawczego przez JST

Spis treści

1. Program postępowania naprawczego

Ustawa z 8.11.2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1646) wprowadza przepisy określające przesłanki uchwalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego (JST) programu postępowania naprawczego, wymagane elementy tego programu oraz zasady jego realizacji.

Dotychczas obowiązujące przepisy ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.); dalej: FinPublU nie zawierały szczegółowych regulacji dotyczących programów postępowania naprawczego realizowanych przez JST. Z przepisu art. 224 ust. 1 FinPublU wynika jedynie, że opracowanie i wdrożenie programu postępowania naprawczego są warunkami udzielenia JST pożyczki z budżetu państwa. Ponadto, warunkiem udzielenia tej pożyczki jest, by z analizy programu postępowania naprawczego wynikało, że:

a) nastąpi poprawa sytuacji finansowej danej JST oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań,

b) zachowane zostaną zasady określone w art. 242–244 FinPublU na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki,

c) zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami.

Przepisy te nie określają jednak szczegółowo, co ma być treścią programu postępowania naprawczego, jak również nie określają warunków jego realizacji.

Wprowadzone omawianą ustawą z 8.11.2013 r. nowe regulacje (art. 240a FinPublU) stanowią, że kolegium regionalnej izby obrachunkowej, w razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu przez JST zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 FinPublU, oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez JST, wzywa JST do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania regionalnej izbie obrachunkowej. JST ma obowiązek opracować i uchwalić program postępowania naprawczego w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania.

Program postępowania naprawczego jest uchwalany przez organ stanowiący JST na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych.

Program postępowania naprawczego powinien zawierać w szczególności:

1. analizę stanu finansów JST, w tym określenie przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych;
2. plan przedsięwzięć naprawczych, wraz z harmonogramem ich wprowadzania, zmierzających do usunięcia zagrożenia realizacji zadań publicznych oraz zachowania relacji określonej w art. 242–244 FinPublU;
3. przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych, wraz z określeniem sposobu ich obliczania.

Ustawodawca wprowadził zakaz podejmowania określonych działań przez JST w okresie realizacji programu postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 240a ust. 5 FinPublU w okresie realizacji postępowania naprawczego JST nie może:

1. podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
2. udzielać pomocy finansowej innym JST;
3. udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
4. ponosić wydatków na promocję;
5. tworzyć funduszu sołeckiego.

W tym okresie JST jest ponadto obowiązana ograniczać realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.

Należy podkreślić, że w okresie realizacji postępowania naprawczego, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym został przyjęty program postępowania naprawczego, do dnia zakończenia postępowania naprawczego wysokość wydatków na diety radnych oraz na wynagrodzenie zarządu JST nie może przekroczyć wysokości wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego.

Organ stanowiący JST w programie postępowania naprawczego może wprowadzić także inne ograniczenia niż określone w przepisach FinPublU mające na celu ograniczenie wydatków budżetowych i racjonalizację gospodarki finansowej.

Uchwalenie i realizacja programu postępowania naprawczego, który uzyskał pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej, pozwalają organowi stanowiącemu JST uchwalić wieloletnią prognozę finansową oraz budżet, które nie zachowują relacji określonej w art. 242–244 FinPublU w okresie realizacji programu postępowania naprawczego. Niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego.

W przypadku gdy, pomimo wezwania kolegium regionalnej izby obrachunkowej, JST nie opracuje programu postępowania naprawczego lub opracowany przez JST program postępowania naprawczego nie uzyska pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej, budżet tej JST ustala regionalna izba obrachunkowa w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. W tym trybie budżet JST może być ustalony bez zachowania relacji określonej w art. 242–244 FinPublU. Natomiast do dnia ustalenia budżetu JST przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej tej JST jest projekt uchwały budżetowej sporządzony przez organ zarządzający JST i przedstawiony organowi stanowiącemu JST w terminie do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

W ślad za zmianami w przepisach FinPublU wprowadzone zostały zmiany w ustawie z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, które są konsekwencją zmian wprowadzonych w FinPublU. Regionalna izba obrachunkowa będzie zatem mogła ustalać budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych także w przypadku niezachowania przez tę jednostkę zasad określonych w art. 242–244 FinPublU oraz wydawać opinie o programach postępowań naprawczych JST. Jednoznacznie także przesądzono, że ustalanie budżetu JST, w każdym przypadku, należy do wyłącznej właściwości kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

Należy przyjąć, że wprowadzone ustawą z 8.11.2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw zasady przeprowadzania postępowania naprawczego mają zastosowanie także w przypadku postępowań naprawczych wdrażanych w związku z zaciąganiem przez JST pożyczek z budżetu państwa.

2. Wskaźnik zadłużenia JST

Przepisy omawianej ustawy z 8.11.2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw wprowadzają zmiany dotyczące sposobu obliczania wskaźnika zadłużenia danej JST, określonego w art. 243 FinPublU. Zmiany dotyczą przede wszystkim odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciąganych na realizację programów, projektów lub zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), zwanych dalej „środkami europejskimi”.

Zgodnie z nowymi regulacjami, przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia JST nie będą brane pod uwagę m.in.:

Co istotne, określony w art. 243 ust. 3 FinPublU termin, którego zachowanie jest warunkiem niezaliczania wymienionych w tym przepisie zobowiązań do długu JST (nie dłuższy niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji), nie ma zastosowania do odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy.

Przepisami omawianej ustawy z 8.11.2013 r. został także wprowadzony przepis (art. 243 ust. 3a FinPublU), na mocy którego przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia nie bierze się pod uwagę również wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków europejskich, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanych tymi zobowiązaniami. Podkreślić należy, że w przypadku programu, projektu lub zadania przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków europejskich ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków na wkład krajowy ustala się w wysokości, jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków europejskich obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu.

Ustawodawca określił także konsekwencje naruszenia tych przepisów. Zgodnie z art. 243 ust. 4 FinPublU w przypadku niespełnienia warunków niezaliczania określonych kwot do wskaźnika zadłużenia danej JST lub gdy określone w umowie o dofinansowanie środki europejskie nie zostały przekazane albo po ich przekazaniu został orzeczony ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w art. 243 ust. 1 FinPublU, uwzględniając w tej relacji kwotę zobowiązań związaną z:

1. nieprzekazanymi środkami lub środkami, w stosunku do których orzeczono zwrot,
2. niespełnieniem warunków niezaliczania określonych kwot do wskaźnika zadłużenia.

Przepisy art. 243 ust. 3a FinPublU, dotyczące niezaliczania do wskaźnika zadłużenia zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków europejskich, mają zastosowanie do wydatków wynikających z umów o dofinansowanie zawartych po 1.1.2013 r. i poniesionych po tym dniu.