Cel badawczy
Celem opracowania jest ukazanie stanu zjawiska regulacji kosztów przekształcenia informacji publicznej na przykładzie poddanych badaniu w tym zakresie urzędom administracji rządowej (urzędy wojewódzkie) oraz administracji samorządowej (urzędy marszałkowskie i urzędy miast wojewódzkich). Analizie poddane zostały wszystkie obowiązujące akty normatywne, jakie obowiązują w tym zakresie w urzędach poddanych badaniu. Analogiczne badanie zostało przeprowadzone w 2013 r., a jego wyniki zostały opublikowane w czasopiśmie ,,Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia” wydawanym przez KRUS.
Nota metodologiczna
Badanie zostało przeprowadzone w okresie pomiędzy wrześniem a grudniem 2016 r. Do wszystkich urzędów objętych badaniem zostało wysłane jednobrzmiące pismo z prośbą o udzielenie informacji na temat posiadanych w urzędzie regulacji dotyczących zasad wyliczania kosztów udostępniania informacji publicznej.
Wszystkie analizowane regulacje odnosić się będą do tych urzędów, które udzieliły odpowiedzi. Jeżeli wystąpiły określone nieprawidłowości typu: odpowiedź po terminie (sporadycznie), lub też brak odpowiedzi (sytuacja taka miała miejsce w 5 przypadkach na 48 zapytań), fakt ten jest sygnalizowany bez podania urzędu, jakiego to dotyczyło. Celem badania nie jest bowiem wskazywanie na braki w faktycznej realizacji prawa do informacji w trybie wnioskowym, lecz poddanie analizie konkretnych rozwiązań prawnych odnoszących się do celu badania.
Urzędy objęte badaniem przedstawiono w tabeli 1 na nast. stronie.
Stan ogólny zjawiska regulacji kosztów
W 2016 r. 43 urzędy spośród 48 objętych badaniem odpowiedziały na zapytanie i poinformowały o posiadaniu wewnętrznych regulacji w tym zakresie, przesłały stosowne skany aktów, lub też podały link bezpośredni do strony BIP, na której można zapoznać się z tego typu regulacjami. Z analizy statystycznej i treści udzielonych odpowiedzi wynika, że 30 urzędów na 48 zbadanych (62,5%) posiada regulacje odnoszące się do możliwości wyliczenia kosztów dodatkowych. W dość dużej liczbie przypadków jednak, mimo obowiązywania z formalnego punktu widzenia wyodrębnionych regulacji odnośnie do kosztów, urząd informował, że zjawisko to ma charakter marginalny lub wręcz nigdy nie miały one zastosowania.
Stan prawno-faktyczny w zakresie kosztów prawa do informacji publicznej
W treści DostInfPubU dwa przepisy odnoszą się wprost do kwestii szeroko rozumianych kosztów udostępniania informacji publicznych – są to art. 7 ust. 2 oraz art. 15. Artykuł 7 ust. 2 stanowi, że z zastrzeżeniem art. 15 DostInfPubU dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wynikająca z art. 7 ust. 2 DostInfPubU bezpłatność dostępu do informacji nie jest synonimem bezkosztowego jej udostępniania. Bezpłatność dostępu oznacza, że wnioskodawca nie może zostać obciążony opłatami wstępnymi za samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jakiekolwiek próby wprowadzenia opłat za samo złożenie wniosku są bezprawne. Warto podkreślić, że z wyników obu przeprowadzonych badań w 2013 r. i obecnych wynika, że w żadnym z badanych urzędów nie wprowadzono tego typu regulacji.
Udostępnienie informacji publicznej nie może być uzależnione od samego uiszczenia wyliczonej opłaty. Należy od siebie odróżnić bezpłatność rozumianą jako brak opłaty wstępnej od uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Przykładowo w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawa obowiązująca regulacja przewiduje wyraźnie, że po upływie 14 dni od dnia powiadomienia udostępnia się informację. Zatem samo nieuiszczenie opłaty nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ani pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Ciekawą konstrukcję w tym zakresie zawiera regulacja obowiązująca w Urzędzie Wojewódzkim Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Zgodnie z § 5 pkt 2 ,,z tytułu udostępnienia informacji publicznej od wnioskodawcy pobiera się z góry opłatę stanowiącą zwrot rzeczywistych kosztów powstałych z powodu żądanego przez wnioskodawcę sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku”. W pkt § 5 pkt 3 zd. 2 czytamy dalej, że ,,Informację publiczną udostępnia się we wskazany przez wnioskodawcę sposób niezwłocznie po uiszczeniu opłaty, jednak nie później niż po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy (…)”. ,,Nieuiszczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania, ani też odmowy udostępnienia”. Z jednej zatem strony uiszczenie opłaty finalnie nie jest warunkiem otrzymania żądanych informacji, jeżeli w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia nie nastąpi uiszczenie opłaty. Jeśli natomiast operujemy w okresie terminu 14 dni od powiadomienia, udostępnienie jest warunkowane uiszczeniem opłaty.
Z treści art. 15 ust. 1 DostInfPubU wynika, że wnioskodawcę można obciążyć kosztami dodatkowymi związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Sama możliwość, a nie obowiązek, pobrania opłaty jest wyraźnie w ustawie zaakcentowana. Pobranie opłaty jest jedynie możliwością, i to podmiot zobowiązany decyduje, czy tego typu opłatę pobierze od wnioskodawcy. W świetle tak określonej ustawowej możliwości, pojawiły się określone regulacje lokalne zawierające wyraźne nawiązanie do możliwości pobrania, a nie obowiązku. Regulacje te są sformułowane następująco:
1) ,,podmiot zobowiązany może pobrać”,
2) ,,pobiera się od wnioskodawcy”,
3) „możliwe jest pobranie”,
4) ,,można pobrać opłatę”,
5) ,,dopuszcza się od wnioskodawcy pobranie opłaty”,
6) ,,należy pobrać od wnioskodawcy opłatę”.
W kilku przypadkach regulacja przewidywała możliwość odstąpienia od pobierania opłaty, mimo jej wcześniejszego wyliczenia i skutecznego powiadomienia o tym wnioskodawcy. W Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim odstępuje się od pobrania opłaty związanej ze zwrotem poniesionych kosztów, m.in. na uzasadniony wniosek wnioskodawcy złożony do kierownika komórki organizacyjnej Urzędu zobowiązanej do udostępnienia informacji publicznej. W Podkarpackim i Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim istnieje możliwość odstąpienia od pobrania opłaty, a decyzję w tym zakresie podejmują pracownicy urzędu. W obu urzędach ,,w sytuacjach szczególnych, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy, można odstąpić od pobrania opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej. Decyzje w tym zakresie podejmują pracownicy Urzędu, dokonując przy tym stosownej adnotacji na wniosku o udostępnienie informacji publicznej”. Natomiast w Szczecinie decyzje w tym zakresie podejmują dyrektorzy wydziałów.
Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości całkowita swoboda decydowania o możliwości pobrania lub nie opłaty, może powodować niczym nieuzasadnioną kategoryzację negatywną wnioskujących. Wobec powyższego możliwość pobrania opłaty określona w art. 15 ust. 1 DostInfPubU powinna być traktowana jako możliwość regulacji tych spraw w taki sposób, by w zasadach regulujących kwestie ponoszenia kosztów wskazać tzw. kwotę graniczną.
Z wyników analizy wynika, że kwota graniczna została wskazana w 9 przypadkach i ustalona była dwojako:
1) ustalenie kwoty, powyżej której następuje pobranie opłaty – taka sytuacja miała miejsce w 7 przypadkach i wynosiła od 1,20 zł14 do 12,60 zł.
2) ustalenie liczby stron ksero, powyżej której pobiera się opłatę. Taka sytuacja miała miejsce w dwóch przypadkach.
W Katowicach nie pobiera się opłaty w wysokości odpowiadającej wysokości kosztów dodatkowych, jeżeli zachodzi potrzeba przekształcenia do dwudziestu stron (pojedynczych lub dwustronnych) formatu A4 stanowiących pierwotne źródło udostępnianej informacji. W Urzędzie Wojewódzkim Województwa Zachodniopomorskiego przewidziane w tabeli opłaty są pobierane od każdej strony powyżej dziesięciu lub każdej kartki powyżej pięciu, jeśli kopia lub wydruk jest dwustronny.
Czy można regulować elementy kosztowe?
W opinii wyrażanej przez niektóre składy orzekające sądów administracyjnych ustalanie jakichkolwiek cenników opłat za koszty dodatkowe, również w postaci kserokopii, są niezgodne z obowiązującymi przepisami i są wydawane bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w listopadzie 2013 r. stwierdził: ,,Nie jest zgodne z prawem ustalanie zryczałtowanych opłat za udostępnianie informacji publicznej. Dla tej oceny nie ma znaczenia (…) okoliczność, że opłaty te zostały według organu skalkulowane prawidłowo. Jak i ta, że organ nie uzależnił udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z zaskarżonego zarządzenia. Jest natomiast oczywiste, że dodatkowy koszt w rozumieniu art. 15 ust. 1 DostInfPubU może powstać w związku z wykonaniem kserokopii czy wydruku dokumentów, jednak nie ma podstaw do ustalania stałej opłaty pokrywającej tego rodzaju koszty” (wyr. WSA w Gdańsku z 6.11.2013 r., II SA/Gd 676/13 Legalis). Warto zwrócić uwagę na fakt, że w innych wyrokach sądy nie negują jako takiej możliwości, iż w indywidualnym zawiadomieniu wydanym na podstawie art. 15 ust. 2 DostInfPubU wnioskodawca otrzymuje informację o wysokości kosztów ksero czy wydruku (wyr. WSA w Warszawie z 8.8.2013 r., II SA/Wa 545/13 Legalis).
W obecnym stanie opinii judykatury decydujące znaczenie dla sprawy ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.7.2016 r. (I OSK 662/16, niepubl.), w którym stwierdził: ,,o ile niedopuszczalne jest określanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej, o tyle dopuszczalne jest jak w niniejszej sprawie wydanie zarządzenia mającego pomóc i ujednolicić praktykę każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek”. W nieco wcześniejszym wyroku NSA stwierdził jednocześnie: ,,Istnienie zarządzenia o charakterze wewnętrznym ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający dostosowanie wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie” (wyr. NSA z 12.5.2016 r., I OSK 1992/14, Legalis). Po raz pierwszy NSA tak wyraźnie odróżnił coś, co osobiście określam jako ryczałtowania, od regulowania składników, jakie mogą być brane pod uwagę przy kalkulowaniu kosztów dodatkowych związanych z realizacją wniosków.
Wydaje się, że decydujące jest przyznanie możliwości każdemu urzędowi dla określenia ryczałtowo kosztów dodatkowych, ponoszonych w związku z realizacją wniosku, po uprzedniej dokładnej kalkulacji tychże elementów. Jeżeli urząd przeprowadzi stosowną kalkulację odnośnie do rzeczywistych kosztów dodatkowych, jakie są ponoszone w związku z dokonywaniem określonych powtarzalnych czynności związanych z przekształceniem informacji publicznej, dlaczego urząd nie mógłby w drodze wewnętrznego aktu ogłosić publicznie, ile wynoszą te koszty dodatkowe? W przekonaniu autora gwarantuje to każdemu wnioskodawcy równe traktowanie. Poza tym z góry wiadomo, jakie koszty dodatkowe zostaną podane w powiadomieniu z art. 15 ust. 2 DostInfPubU.
Zwracam jednocześnie uwagę, że ważne jest, by informacje tego typu były zamieszczane dokładnie w tym samym miejscu, w którym reguluje się, stosownie do treści art. 8 ust. 4 DostInfPubU, zasady realizowania wniosków o udostępnienie informacji, których nie ma w BIP, ale są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.
W jednym miejscu powinny być widoczne informacje co do formy wniosku, adresu, na który możemy wysłać wniosek, oraz informacje co do ewentualnych pozycji kosztowych branych pod uwagę w razie pojawienia kosztów dodatkowych w rozumieniu art. 15 ust. 1 DostInfPubU.
Przykłady takich rozwiązań znajdziemy np. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podkarpackiego, na stronie BIP Miasta Stołecznego Warszawa, stronie BIP Królewskiego Miasta Kraków czy Biuletynu Urzędu Miasta Szczecin.
Jakie koszty można traktować jako dodatkowe?
Wśród zbadanych regulacji występuje duża różnorodność regulacji zarówno odnośnie do samej pozycji kosztowej, jak i wysokości opłaty z tym związanej. Sytuacja ta czasem świadczy o ogromnych różnicach między urzędami w zakresie tej samej czynności (trzynastokrotna różnica).
Zapis dokumentu na nośniku elektronicznym
Kategoria ta obejmuje wszelkie czynności związane z przeniesieniem treści wnioskowanej informacji publicznej na nośnik elektroniczny w postaci płyty CD/DVD lub dyskietki (nadal występująca w kosztach).
W 2016 r. pojawił się nowy element w tym zakresie – zapis na pamięć przenośną typu pendrive (Urząd Miasta Szczecin).
Istniejące kategorie kosztowe w tym zakresie zostały podzielone w urzędach na 4 typy nośników: dyskietka, płyta CD, DVD, pendrive. Koszt przeniesienia danych na dyskietkę wynosił od 0,48 zł do 3,50 zł i wyniósł średnio nieco poniżej 2 złotych (1,86 zł).
Koszt przeniesienia danych na płytę CD występował w 15 przypadkach i wahał się od 0,39 zł do 4,00 zł, czyli średnio wyniósł 1,64 zł.
Koszt płyty DVD 4,7 GB wystąpił w 5 przypadkach i średnio wyniósł 1,52 zł – wahał się od 1,19 zł do 2,10 zł.
W 2016 r. po raz pierwszy pojawił się w Urzędzie Miasta w Szczecinie koszt określony jako ,,zapis na pendrivie wraz z nośnikiem – 15 zł”.
Wydruk dokumentu
W 2016 r. występowały następujące rodzaje opłat:
• A4 – 0,40 zł, 0,50 zł, 0,80 zł,
• A4 czarny 1-stronny – 0,10 zł,
• A4 czarny 2-stronny – 0,20 zł,
• A4 kolor 1-stronny – 1,40 zł,
• A3 kolor 1-stronny – 2,80 zł,
• A3 czarny 1-stronny – 0,20 zł,
• A3 czarny 1-stronny – 0,40 zł,
• A4 kolor 1-stronny – 0,70 zł, 1,60 zł,
• A3 kolor 1-stronny – 0,70 zł,
• 1-stronny – 0,05 zł, 0,12 zł,
• 2-stronny – 0,24 zł,
• A3 1-stronny 0,70 zł,
• A4 kolor 1,60 zł.
Kopiowanie dokumentów
Ta kategoria kosztowa występowała najczęściej. Praktycznie w każdym urzędzie, który posiadał badane regulacje. Zakres wyszczególnienia formatów, rodzajów wydruku (czarny/kolor) był bardzo zróżnicowany. Stąd też nie zostaną wymienione wszystkie pozycje, a jedynie najniższa i najwyższa wartość kosztów wydruku w danej kategorii.
W 2016 r. sytuacja przedstawiała się następująco:
• A4 1-stronny czarny wahał się od 5 do 50 gr,
• A4 2-stronny czarny wahał się od 20 gr do 1 zł,
• A4 kolor wahał się od 14 gr do 3 zł,
• A3 1-stronny czarny wahał się od 12 gr do 1,60 zł,
• A3 2-stronny czarny wahał się od 40 gr do 2 zł,
• A3 1-stronny kolor – 0,64 zł do 6,00 zł,
• A3 2-stronny kolor – 3,00 zł.
Jednocześnie warto zwrócić uwagę na dwie dodatkowe regulacje, które wyróżniają się na tle innych.
W Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego23 rozróżnia się koszt nośnika od kosztu wydruku na tym nośniku. To jedyna tego typu regulacja spośród zbadanych. Natomiast w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim cennik przewiduje koszty wydruku od formatu A4 do A0.
Koszty wysyłki dokumentów
Wnioskodawca może być obciążony kosztami przesłania kopii dokumentów lub danych przesyłką kurierską, wedle cennika usług firm świadczących usługi kurierskie. W większości przypadków urzędy kwestię kosztów przesłania dokumentów za pośrednictwem operatora świadczącego usługi pocztowe regulowały następująco: ,,Koszty wedle cennika Poczty Polskiej”. Jedynie w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim zostało to bardzo precyzyjnie określone: „Opłata w wysokości obowiązującej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo Pocztowe, określoną dla przesyłek danego rodzaju i danej kategorii wagowej”.
Przesłanie dokumentów za pomocą faksu
W 2016 r. pozycja kosztowa tego typu wystąpiła w 3 przypadkach:
1) w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podkarpackiego – według cennika Poczty Polskiej.
2) w Urzędzie Miasta Rzeszów – według taryfy operatora pocztowego i telekomunikacyjnego,
3) w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim – taryfa za przesyłanie kopii dokumentów lub danych za pomocą faksu (strefa miejscowa, strefa zamiejscowa, za granicę) wyliczona przy uwzględnieniu czasu przesyłu i kosztu połączenia telefonicznego wg cennika TPSA.
Brak jednolitości w skali ogólnopolskiej przybiera charakter dwojaki. Po pierwsze, nie wszystkie urzędy decydują się na regulację kosztów przekształcenia informacji publicznej. I tu zauważalne jest w większym stopniu niż 3 lata temu zjawisko wyraźnej deklaracji, że koszty mają charakter marginalny, wystąpiły sporadycznie lub wręcz z deklaracją, że urząd nie pobiera żadnych kosztów (UM Gdańsk). Świadczą o tym treści przesłanych odpowiedzi, z których można wywnioskować, że kwestia kosztów nie jest problemem. Po drugie, kalkulacje kosztowe w istniejących regulacjach zbyt skrajnie się od siebie różnią. Występujące rozbieżności nie pozwalają uznać obecnej sytuacji za właściwą z punktu widzenia konstytucyjnego postulatu równego traktowania wnioskodawców. Konstytucyjna zasada równości zakłada, że nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja prawna jest taka sama (zob. wyr. TK z 5.11.1997 r., K 22/97, Legalis). Każdy powinien być traktowany równo, jeżeli znajduje się w relewantnie równej sytuacji.
Po raz kolejny wyrażam przekonanie i jednocześnie postulat de lege ferenda, by rozpocząć publiczną dyskusję na temat potrzeby centralnej regulacji kosztów przekształcenia informacji publicznej. Regulacja ta powinna nastąpić w drodze aktu prawnego powszechnie obowiązującego, według następującej zasady: chcesz wprowadzić koszty, możesz to uczynić, ale w granicach prawem określonych, bez prawa do przekroczenia limitów kwot ustalonych w tym akcie. Jestem przekonany, że nie wszystkie samorządy zdecydują się na korzystanie z tego typu regulacji, nawet jeśli byłaby taka prawna możliwość. Warto podjąć zatem swoiste ryzyko i pozostawić administracji publicznej prawo do samodzielnego decydowania, czy uznają za społecznie oczekiwane i słuszne, by wprowadzać cennik kosztów udostępniania informacji publicznej.
