Korzystanie z obywatelskiego prawa inicjatywy uchwałodawczej – procedura administracyjna

Uczestnicy

Uczestnikami są:

1. mieszkańcy wspólnoty samorządowej w gminach, powiatach i samorządach województw posiadający czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego; w procedurze tej znaczącą rolę odgrywa reprezentacja mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego korzystających z obywatelskiego prawa inicjatywy uchwałodawczej w postaci Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej (dalej: Komitet) lub wyznaczonych przez niego pełnomocników/pełnomocnika;
2. organy stanowiące i kontrolne jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin, rady powiatów, sejmiki województw) i ich przewodniczący;
3. organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin, rady powiatów, sejmiki województw). 

Podstawa prawna

Po wejściu w życie ustaw dotyczących poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz Konstytucji z 1997 r. w większości poglądów reprezentowanych w literaturze przyjmowano istnienie podstaw prawnych, zawierających się w przepisach ww. regulacji, do kreowania instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podstaw prawnych tej formy partycypacji obywatelskiej dopatrywano się m.in. w art. 4 i 16 Konst oraz w stosownych przepisach ustaw samorządowych, np. art. 3, 18, 22 i 40 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: SamGminU). Podobne stanowisko było prezentowane w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych; według niego prawo do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiązało się z ustaleniem trybu pracy rady zgodnie z art. 22 SamGminU i należy do materii statutowej. Uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców należy wiązać z rozumieniem, znaczeniem pojęcia wspólnoty samorządowej, którego to podmiotowy aspekt zawarty został w art. 1 SamGminU, jak i w odpowiednich przepisach ustaw dotyczących pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, tj. w art. 1 SamPowiatU, art. 1 SamWojU. W świetle tych przepisów korporacyjny charakter samorządu terytorialnego pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej tworzącej ją społeczności. Takie uprawnienie samorządu terytorialnego wywodzone jest również z przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r., a dokładnie powołanie się na postanowienia zawarte w jej preambule oraz w jej art. 3 (zob. wyr. NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, Legalis). 

Przyznanie członkom wspólnot samorządowych w sposób wyraźny prawa inicjatywy uchwałodawczej nastąpiło w związku z uchwaleniem i wejściem w życie ustawy z 11.1.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130 ze zm.) (tzw. ustawa o kontroli obywatelskiej). 

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną genezę rozwoju prawnych uregulowań, w obecnym stanie prawnym do podstaw prawnych korzystania z obywatelskiego prawa inicjatywy uchwałodawczej można zaliczyć:

1. art. 4 i 16 Rozdział VII Konst;
2. Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, w szczególności preambułę, w której to zapisane zostało, że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Wyrażone zostało również przekonanie, że uprawnienie to w sposób najbardziej bezpośredni może być realizowane przede wszystkim na szczeblu lokalnym, ponieważ istniejąca tam społeczność lokalna wyposażona jest w rzeczywiste uprawnienia. Ponadto warto wskazać na art. 3 Karty, który stanowi o możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, skoro samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, 
3. art. 1, art. 41a ust. 2 SamGminU; 
4. art. 1, art. 42a ust. 2 SamPowiatU; 
5. art. 1, art. 89a ust. 2 SamWojU; 
6. uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (rad gmin, rad powiatów, sejmików województw), ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w ustawach, o których mowa w pkt 3-5 w pozostałym zakresie nieuregulowanym w ustawie, dotyczącym w szczególności zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, czy formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do uregulowania tych zagadnień w drodze uchwały. Są to zatem przede wszystkim kwestie natury proceduralnej, dotychczas regulowane w jednostkach, które zdecydowały się na przyznanie swoim mieszkańcom prawa inicjatywy „ludowej” jeszcze przed wejściem w życie „ustawy o kontroli obywatelskiej”.

Organ uprawniony do przeprowadzenia procedury

Organami uprawnionymi do przeprowadzenia procedury są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, przy czym szczególna rola spoczywa na przewodniczącym takiego organu (dalej: Przewodniczący). Regulacje zawarte w ustawach samorządowych, jak również w aktach prawa miejscowego, wskazują również na istotny udział organów wykonawczych.  

Warunki korzystania z obywatelskiego prawa inicjatywy uchwałodawczej 

1. Posiadanie przez uprawnioną grupę mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego takiej jednostki. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: 

Ustalając spełnienie tego warunku, należy jednocześnie wziąć pod uwagę postanowienia art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego, które stanowią, iż nie ma prawa wybierania (czynnego prawa wyborczego) osoba: 

3. Projekt uchwały złożony w ramach inicjatywy obywatelskiej powinien dotyczyć zadań danej jednostki samorządu terytorialnego określonych przepisami prawa i pozostawać w zakresie kompetencji organu stanowiącego. Projekt uchwały nie powinien dotyczyć spraw, dla których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla organu wykonawczego, organu stanowiącego lub jego organu pomocniczego (właściwej komisji).

4. Spełnienie innych szczegółowych wymogów określonych w uchwale organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. 

Przebieg procedury 

1. Utworzenie Komitetu. Komitet tworzy określona przepisami prawa lokalnego grupa mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego. Wyrażenie woli o przystąpieniu do składu Komitetu następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia (wzór nr 1). 
2. Wskazanie pełnomocnika/pełnomocników. Komitet ma prawo wskazać pełnomocnika lub pełnomocników uprawnionych do reprezentowania Komitetu podczas prac organu stanowiącego nad zgłoszonym projektem uchwały (art. 42a ust. 4 SamGminU, art. 42a ust. 4 SamPowiatU, art. 89a ust. 4 SamWojU). Osoba lub osoby występujące w roli pełnomocników składają stosowne oświadczenie o wyrażeniu zgody na pełnienie tej funkcji (wzór nr 2). 
3. Przygotowanie projektu uchwały. Projekt uchwały powinien odpowiadać wymaganiom przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (zob. na ten temat: A. Nodżak, Uchwalenie aktu prawa miejscowego – procedura administracyjna, System Informacji Prawnej Legalis. – 2021), jak również w regulacjach prawa miejscowego (statut czy też uchwała w sprawie zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, czy formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty). 
4. Zawiadomienie w formie pisemnej przewodniczącego rady gminy/rady powiatu/sejmiku województwa o inicjatywie uchwałodawczej i utworzeniu Komitetu. W zawiadomieniu należy podać następujące dane:
5. pełną nazwę Komitetu oraz dokładny adres do korespondencji;
6. pisemne oświadczenia, o których mowa w pkt 2 i 3;
7. w przypadku powołania pełnomocnika/pełnomocników Komitetu – jego/ich dane osobowe i adres do korespondencji.

Do zawiadomienia należy załączyć projekt uchwały zawierający:

1. Weryfikacja formalno-prawna. Przewodniczący rady/sejmiku kieruje projekt uchwały do organu wykonawczego w celu jego weryfikacji pod kątem formalno-prawnym, w szczególności w celu jego analizy pod kątem zgodności z zadaniami realizowanymi przez daną jednostkę samorządu terytorialnego i zakresem kompetencji rady/sejmiku oraz możliwości finansowania działań będących przedmiotem inicjatywy. W wyniku weryfikacji:

1. Ogłoszenie nt. obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Po przyjęciu zawiadomienia przez Przewodniczącego rady/sejmiku, Komitet ogłasza miejsca udostępnienia projektu uchwały do publicznego wglądu. 
2. Kampania informacyjno-promocyjna. Ma ona na celu przedstawienie i wyjaśnienie przez Komitet treści projektu uchwały stanowiącej przedmiot obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Kampania promocyjna obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz zbieranie podpisów mieszkańców popierających obywatelski projekt uchwały nie powinny rozpoczynać się przed zawiadomieniem Komitetu przez Przewodniczącego rady/sejmiku o przyjęciu zawiadomienia, zgodnie z zasadami o których mowa w pkt 4, 5 i 6. Materiały promocyjne, które stanowi każdy pochodzący od Komitetu upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z inicjatywą uchwałodawczą, powinny zawierać wyraźne oznaczenie Komitetu, od którego pochodzą. Zazwyczaj dana jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności za kampanie informacyjne i promocyjne prowadzone przez Komitet ani też nie ponosi kosztów prowadzenia takich kampanii. 
3. Zbieranie podpisów mieszkańców popierających obywatelski projekt uchwały. Osoba popierająca projekt uchwały składa swój własnoręczny podpis na formularzu poparcia projektu uchwały (wzór nr 3). Formularz poparcia projektu uchwały powinien zawierać czytelne dane osoby popierającej projekt uchwały:

Na każdej stronie formularza poparcia projektu uchwały należy zamieścić pełną nazwę Komitetu oraz tytuł projektu uchwały. Podpisy popierające projekt uchwały należy zbierać nie wcześniej niż po zawiadomieniem Komitetu przez Przewodniczącego rady/sejmiku o przyjęciu zawiadomienia, zgodnie z zasadami o których mowa w pkt 4, 5 i 6, jak również w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do ich wymuszenia.  

1. Wniesienie projektu uchwały do Przewodniczącego rady/sejmiku. Do projektu uchwały należy dołączyć oryginały formularzy zawierających podpisy mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, popierających wskazany projekt uchwały w liczbie nie mniejszej niż:

1. Sprawdzenie wymaganej liczby podpisów. Przewodniczący rady/sejmiku niezwłocznie dokonuje sprawdzenia, czy jest złożona wymagana liczba podpisów. Organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego zapewnia sprawdzenie danych osobowych mieszkańców, którzy złożyli podpisy pod projektem uchwały oraz czy mieszkańcy spełniają wymóg w zakresie posiadania czynnego prawa wyborczego. Jeżeli w wyniku sprawdzenia liczba podpisów prawidłowo złożonych, popierających projekt okaże się mniejsza niż wskazana w pkt 9, treść projektu uchwały lub uzasadnienia została zmieniona w stosunku do projektu załączonego do zawiadomienia, Przewodniczący rady/sejmiku odmawia nadania biegu projektowi uchwały i niezwłocznie zawiadamia o tym fakcie Komitet.
2. Opiniowanie projektu. Projekt spełniający wymogi, o których mowa w pkt 4, 5, 8 i 9 jest kierowany do opinii:

1. Publikacja projektu. Projekt podlega publikacji na stronie internetowej jednostki samorządu terytorialnego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu gminy/starostwa powiatowego/sejmiku województwa.
2. Wyznaczenie sesji rady/sejmiku. Po zaopiniowaniu przez podmioty, o których mowa w pkt 11 projekt uchwały przedkłada się pod obrady rady/sejmiku na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu (art. 42a ust. 3 SamGminU, art. 42a ust. 3 SamPowiatU, art. 89a ust. 3 SamWojU).
3. Informowanie Komitetu lub pełnomocnika/pełnomocników Komitetu.  Komitet lub wyznaczony/wyznaczeni pełnomocnik/pełnomocnicy Komitetu powinni być informowani o miejscu i terminie sesji rady/sejmiku oraz posiedzeń jej komisji dotyczących rozpatrywania złożonego obywatelskiego projektu uchwały. Członkowie Komitetu lub wyznaczony/wyznaczeni pełnomocnik/pełnomocnicy Komitetu powinni mieć zapewniony udział wraz z prawem do zabierania głosu na zasadach określonych w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego we wszystkich pracach rady/sejmiku i jej komisji nad obywatelskim projektem uchwały.

Możliwe rozstrzygnięcia

1. Uchwalenie, przyjęcie projektu przez radę/sejmik.
2. Odrzucenie projektu uchwały przez radę/sejmik. 
3. Niezakończenie procedury uchwałodawczej przed zakończeniem kadencji rady/sejmiku. Projekt uchwały, w stosunku do którego postępowanie uchwałodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji rady/sejmiku, w której został wniesiony, powinien być rozpatrywany przez radę/sejmik następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu uchwał.

Wzory

Oświadczenie o przystąpieniu do Komitetu utworzonego w celu wystąpienia z inicjatywą podjęcia przez radę gminy/radę powiatu/sejmik województwa
Zgoda na reprezentowanie Komitetu podczas prac Rady nad obywatelskim projektem uchwały w sprawie
Poparcie obywatelskiemu projektowi uchwały Rady