Kontrole inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy teraz bez uprzedzenia

Styczniowe wytyczne Głównego Inspektora Pracy (p. Iwony Hickiewicz) dają inspektorom pracy wolną rękę w zakresie zapowiadania kontroli.

Zdaniem Głównego Inspektora Pracy przepisy ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), wymuszające na organach kontroli (np. skarbowej czy ZUS) przynajmniej siedmiodniowe uprzedzenie o zamiarze podjęcia takich działań, nie dotyczą kontroli prowadzonych przez inspektorów pracy.

To zdecydowane stanowisko GIP przecięło toczący się od lat spór co do tego, czy inspektor pracy może podejmować kontrolę bez zapowiedzi, czy też nie może i musi poprzedzać kontrolę powiadomieniem pracodawcy o jej planowanym terminie. Zdania tu były podzielone, a główny spór sprowadzał się do tego, czy w zakresie zasad prowadzenia kontroli przez Inspekcję Pracy prymat bierze:

• ustawa o działalności gospodarczej, czy może jednak należy się stosować do przepisów
• Konwencja nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu z 11.7.1947 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), w której art. 12 ust. 1 lit. a uprawniono inspektora pracy do swobodnego wstępu o każdej porze dnia i nocy, bez uprzedzenia, do każdego zakładu pracy.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej

Zgodnie z zapisem art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy kontroli (w treści ustawy nie precyzuje się, których organów to dotyczy) mają obowiązek zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli przynajmniej na 7 dni przed jej rozpoczęciem. Tak więc kontrolę można rozpocząć:

• nie wcześniej niż po siedmiu dniach od doręczenia osobie upoważnionej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz
• nie później niż przed upływem 30 dni od tej daty.

Na wniosek przedsiębiorcy inspektor pracy ma prawo rozpocząć kontrolowanie przedsiębiorstwa przed upływem 7 dni od doręczenia zawiadomienia o zamiarze podjęcia takich czynności.

Z kolei naruszenie 30-dniowego terminu od daty doręczenia zawiadomienia na wszczęcie czynności kontrolnych powoduje, że wymaga się ponownego zawiadomienia pracodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Takie to właśnie ogólne zasady informowania przedsiębiorcy sformułowano w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ustawą tą jednak przewiduje się również pewne wyjątki, w których przedstawienie zawiadomienia o planowanej kontroli nie jest konieczne. Przypomnijmy, że wymogu tego nie trzeba spełnić m.in. wówczas, gdy kontrola inspekcji pracy:

• ma być przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych powszechnych przepisów prawa wspólnotowego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej),
• jest niezbędna, aby przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przestępstwa lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczeniu dowodów jego popełnienia (art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej),
• jest uzasadniona bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

W dotychczasowej praktyce inspektorskiej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie zawsze były kierowane do przedsiębiorcy. Inspektorzy najczęściej z powoływali się na pkt 2 lub 5 art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Konwencja MOP nr 81

Obecnie podstawą prawną zaniechania uprzedzania o kontroli będzie, co do zasady, art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności, czyli ratyfikowana przez Polskę umowa międzynarodowa – Konwencja MOP nr 81 i wspomniany powyżej jej art. 12 ust. 1 lit a.

Inspektor pracy rozpocznie kontrolę po okazaniu legitymacji służbowej i upoważnienia do jej przeprowadzenia. Takie właśnie zasady zostały określone w art. 14 ust. 3 ustawy z 13.4.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 640, ze zm.).

Trzeba jednak pamiętać, że przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do pracodawców sfery budżetowej, gdyż nie są przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej. W efekcie rozpoczęcie kontroli PIP, np.:

• w urzędzie,
• w szkole publicznej czy też
• w państwowej instytucji kultury,

wymaga jedynie okazania legitymacji służbowej przez inspektora, potwierdzającej jego tożsamość i uprawnienia.

Jak uczy doświadczenie, choć nie ma takiego obowiązku, inspektorzy pracy bardzo często uprzedzają pracodawcę o wizycie. Gwarantuje im to, że zastaną na miejscu osobę umocowaną do reprezentowania pracodawcy podczas kontroli, w tym np. do udostępnienia niezbędnej dokumentacji.

Wyjaśnienia PIP

Państwowa Inspekcja Pracy wyjaśnia, że wprowadzony ustawą o swobodzie działalności gospodarczej obowiązek uprzedzania o kontroli stanowił istotną przeszkodę w działalności kontrolnej inspekcji.

Praktyka wskazuje, że takie zasady prowadzenia kontroli umożliwią zwiększenie skuteczności działań PIP w zakresie zwalczania nielegalnego zatrudnienia, ale także spowodują zmniejszenie kosztów, jakie co roku ponosi budżet państwa w związku z koniecznością wystawiania i doręczania pisemnych upoważnień do przeprowadzania kontroli.

Podejmowane wcześniej działania, w tym pisma GIP kierowane w latach 2009–2015 do:

• Ministra Gospodarki, Ministra Pracy i Polityki Społecznej,
• Rzecznika Praw Obywatelskich,
• Rady Ochrony Pracy,

a także uwagi zgłaszane do projektów zmian ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zmierzające zarówno do wyłączenia inspekcji pracy spod reżimu tej ustawy, jak i jednoznacznego określenia zakresu jej stosowania dotychczas nie przyniosły żadnego rezultatu. Dlatego, mając na względzie konieczność zapewnienia maksymalnej skuteczności organów PIP, urząd powróci do pierwotnie stosowanej praktyki.

Sądownictwo administracyjne, i to zarówno na poziomie sądów wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w tym zakresie jednolite. Część orzeczeń wskazuje, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ma zastosowanie do poczynań kontrolnych inspekcji pracy, część zaś, że kontrole te „nie stanowią kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy”. Dlatego też Główny Inspektor Pracy zwrócił się do Prezesa NSA o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, tzn. przepisów rozdziału 5 ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.