Wyrokiem z 9.4.2015 r. (K 14/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 284 ust. 2 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej FinPubU) jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyrok ogłoszono 16.4.2015 r. w Dzienniku Urzędowym (poz. 532). Artykuł 284 ust. 2 brzmiał następująco: „informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego”. Ustęp 1 tego artykułu wskazuje, że informację publiczną stanowią plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu.
Ryzyka związane z wyrokiem Trybunału
Sytuacja ta może budzić niepokój u podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, ze względu na specyfikę audytu wewnętrznego. Audyt ma służyć poprawie funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych. Cel ten jest osiągany przez wskazywanie kierownikowi jednostki słabości kontroli zarządczej i związanych z nimi zaleceń. Jak wskazywał sędzia TK Marek Kotlinowski w zdaniu odrębnym do omawianego wyroku, tak szerokie otwarcie, jeśli chodzi o dostęp do materiałów audytowych, może spowodować efekt mrożący dla audytorów, gdyż podświadomie będą wiedzieć, że dokumenty wypracowane w trakcie audytu mogą stać się informacją publiczną. Również judykatura w wyrok WSA w Poznaniu z 20.4.2011 r. (IV SAB/Po 52/10, Legalis) podnosiła, że zakwalifikowanie dokumentów związanych z audytem jako informacji publicznej mogłoby doprowadzić do swoistej „autocenzury” audytorów, którzy mając świadomość jawności tych dokumentów, bardziej powściągliwie formułowaliby swe wnioski, zalecenia itp. Pełna jawność dokumentów audytu wewnętrznego mogłaby stanowić również czynnik zniechęcający kierowników tych jednostek, w których audyt nie jest obligatoryjny.
Dokumenty wytworzone przez audytora a dokumenty wewnętrzne
Na gruncie art. 284 FinPubU sądy administracyjne, orzekając przed 9.4.2015 r., stwierdziły (tak wyr. WSA w Poznaniu z 20.4.2011 r. IV SAB/Po 52/10, z 20.6.2013 r. II SA/Po 509/13, wyrok WSA w Olsztynie z 21.3.2013 r. II SAB/Ol 1/13, Legalis), że audyt wewnętrzny jest działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której celem jest – zgodnie z definicją legalną audytu – „wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań” przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 FinPubU). Działalność ta ma więc charakter służebny wobec działań kierownika jednostki i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 FinPubU). Taki charakter działalności audytowej skłaniał sądy do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza danej jednostki. Ponadto nie sposób wykluczyć sytuacji, w której sformułowane w toku ustalenia audytora i zalecenia okażą się ostatecznie niezasadne. Z tej perspektywy, upublicznianie takich ustaleń może okazać się co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego, będącego adresatem niezasadnego zarzutu lub zalecenia.
W judykaturze – wyr. WSA w Olsztynie z 21.3.2013 r. (II SAB/Ol 1/13, Legalis) – pojawił się pogląd, że przepis art. 284 FinPubU nie ogranicza zakresu informacji publicznych, lecz przeciwnie – w ustępie 1 dopiero nadaje charakter informacji publicznej planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. W braku takiego zastrzeżenia dokumenty byłyby kwalifikowane tak, jak pozostałe dokumenty wytworzone w związku z audytem wewnętrznym – jako niestanowiące informacji publicznej. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w piśmiennictwie, gdzie stwierdzono, że: „Status prawny informacji publicznej nadano więc tylko określonym dokumentom końcowym w ramach danej procedury polegającej na stworzeniu warunków do przeprowadzenia audytu w następnym roku lub podsumowującej rok zakończony. Charakteru takiego nie mają natomiast projekty planów lub sprawozdań, jak również wszelkie inne dokumenty, na podstawie których przygotowano plan audytu albo sprawozdanie z jego wykonania, np. analizy określonego ryzyka, wytyczne wytworzone przez komitet audytu” (Z. Ofiarski, w: M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 778.).
Dokumenty z audytu według Trybunału
Odmienne stanowisko w tej materii zajął Trybunał Konstytucyjny – w uzasadnieniu wyroku, po przeanalizowaniu przepisów art. 61 Konstytucji RP, FinPubU oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 1.2.2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. Nr 21 poz. 108, dalej: rozporządzenie), TK doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem TK, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.
Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Trybunał należałoby uznać, że np.:
1) sprawozdanie z wykonania zadania audytowego (§ 24 rozporządzenia) i analiza ryzyka (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) – stanowią informację publiczną;
2) notatka z wywiadu, zawiadomienie o rozpoczęciu audytu, kwestionariusz kontroli zarządczej, protokoły z narady otwierającej i zamykającej – nie stanowią informacji publicznej.
Skutki wyroku Trybunału
Dostęp do dokumentów audytowych, po usunięciu z systemu prawa art. 284 ust. 2 FinPubU powinien następować na zasadach ogólnych uregulowanych w DostInfPubU. Na takim stanowisku stanął również NSA w swoim pierwszym, po ogłoszeniu orzeczenia TK, wyroku dotyczącym tej kwestii z 29.10.2015 r. (I OSK 1798/15). NSA stwierdził, że ze względu na stan prawny wynikający z orzeczenia Trybunału, konieczne jest każdorazowe badanie żądanych w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentów wytworzonych przez audytora i udzielanie odpowiedzi na pytanie: czy zawierają one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPublU oraz art. 61 Konstytucji, czy żądane dokumenty zawierają informację publiczną, czy też mają charakter wewnętrzny. Jeżeli wniosek będzie dotyczył dokumentów wewnętrznych organ powinien poinformować wnioskodawcę, że nie stanowią one informacji publicznej. Pismo informujące powinno mieć szczegółowe i obszerne uzasadnienie, które pozwalałoby obronić postępowanie organu w przypadku skargi na bezczynność. Jeżeli zaś organ uzna, że wnioskowane dokumenty zawierają informację publiczną powinien przeanalizować, czy w określonej sytuacji uzasadnione jest ograniczenie prawa dostępu do informacji z uwagi na występowanie okoliczności określonych w DostInfPubU, a tym samym wydanie decyzji odmownej. Jeżeli takie przesłanki nie występują podmiot zobowiązany udostępnia informację w sposób wskazany we wniosku, czyli np. przesyłając wnioskodawcy kopie dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego, będących nośnikiem informacji publicznych.
