Doręczenie decyzji w formie publicznego obwieszczenia

Istota sporu

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca (inwestor) złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji - Starosta Powiatowy, po ustaleniu że liczba stron postępowania znacznie przekracza 20, poinformował strony, w tym Skarżącą, że dalsze zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu będą następowały w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego, tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starosty. Następnie (23.1.2019 r.) Starosta wydał decyzję w przedmiocie wniosku Skarżącej. Informacja o wydaniu ww. rozstrzygnięcia została umieszczona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz w BIP Starostwa 24.1.2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w BIP Urzędu Miasta – 29.1.2019 r. Odwołanie od ww. decyzji zostało nadane 1.3.2019 r. Natomiast, na wniosek Skarżącej, ww. decyzja została jej doręczona 6.5.2019 r., a odwołanie od niej wniesiono 20.5.2019 r. W odniesieniu do niego Wojewoda postanowieniem z 1.7.2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, a Skarżąca (inwestor) złożyła skargę administracyjną.

Skarga do WSA

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - Wojewody. Zarzuciła naruszenie m.in. art. 40 § 2 w zw. z art. 39 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) poprzez ich niezastosowanie, gdyż decyzja powinna zostać jej doręczona w sposób indywidualny.

Odpowiedź na skargę do WSA

Wojewoda, w odpowiedzi na skargę do WSA w Gdańsku, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził co prawda, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie powinien doręczyć decyzję inwestorowi na piśmie, to jednak nie przesądza to o nieskuteczności doręczenia w formie obwieszczenia. Inwestor został bowiem - jak wskazał Wojewoda - poinformowany o takiej możliwości pismem, z którym się zapoznał. Dlatego też powinien mieć na uwadze, że decyzja może zostać dostarczona w sposób zgodny z art. 49a KPA i to na nim ciążył obowiązek śledzenia stosownych tablic ogłoszeń.

Publiczne obwieszczenie

Stosownie do treści art. 49a KPA poza przypadkami, o których mowa w art. 49 KPA (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 KPA, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 KPA, który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Stanowisko WSA w Gdańsku

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania (około 70), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia, opisanej w cytowanym wyżej art. 49a KPA. Zdaniem WSA w Gdańsku skorzystanie z rozwiązania przewidzianego w ww. przepisie było w niniejszej sprawie co do zasady dopuszczalne.

Sąd rozstrzygający podkreślił, iż zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, a na które zwróciła uwagę Skarżąca.

W ocenie WSA w Gdańsku, należy podkreślić, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stron postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem - zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez WSA w Gdańsku w niniejszej sprawie - przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a KPA nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a KPA (po nowelizacji, która weszła w życie 1.7.2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje. Powyższe znajduje potwierdzenie w dotychczasowych orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 10.11.2016 r., II OZ 1297/16).

Wybór formy doręczenia

WSA w Gdańsku uznał, że jeśli organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego niektórych czynności w stosunku do inwestora dokonywał indywidualnie (np. doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania), a innych w trybie art. 49a KPA, to uzasadniony staje się zarzut naruszenia powołanego przepisu i wprowadzenia w błąd strony inicjującej postępowanie poprzez brak doręczenia jej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w sposób indywidualny.

W doktrynie wskazuje się, na co zwrócił uwagę WSA w Gdańsku, że skorzystanie przez organ z uregulowanej w art. 49a KPA możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy.

Rozstrzygnięcie WSA

W konsekwencji przyjęcie powyżej zaprezentowanego stanowiska prowadzi do wniosku, iż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w stosunku do Skarżącej w formie publicznego obwieszczenia nie było skuteczne. W ocenie WSA w Gdańsku skutek doręczenia decyzji nastąpił dopiero wraz z doręczeniem Skarżącej tej decyzji w sposób indywidualny, tj. 6.5.2019 r. Zatem, dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do Skarżącej termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 20.5.2019 r. (wtedy też Skarżąca wniosła odwołanie). Wobec powyższego, Sąd rozstrzygający uznał zarzuty skargi w tym zakresie za w pełni uzasadnione, a następnie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. W praktyce oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie wniesione przez Skarżącą odwołanie.