1. Stan faktyczny
Radosław B. był użytkownikiem wieczystym działki gruntu w jednej z małych miejscowości pod Pruszkowem k. Warszawy. Po jego śmierci, wdowa Marta B. oraz dwóch jej synów odziedziczyli prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości i w 2008 r. zdecydowali się na złożenie wniosku o przekształcenie użytkowania w prawo własności.
Decyzja starosty pruszkowskiego była pozytywna, dodatkowo wdowa i jej synowie skorzystali z bonifikaty w opłatach za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dzięki temu koszt zmiany statusu działki wyniósł jedynie 3100 zł. Jednak starosta w decyzji popełnił błąd nakazując zapłatę na rachunek bankowy starostwa.
Tymczasem właścicielem gruntu była wówczas państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR, Agencja). W efekcie decyzja została przez ANR zaskarżona i po kilkuletnim postępowaniu administracyjnym, oraz wyrokach stołecznego WSA i NSA, sprawa trafiła do wojewody mazowieckiego, który problematyczną decyzję uchylił i nakazał staroście pruszkowskiemu ponowne rozpatrzenie wniosku. Ten w 2013 r. wydał ponownie decyzję o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność na rzecz Marty B. i jej synów, ale tym razem ustalił nową opłatę, wraz ze wskazaniem prawidłowego (należącego do ANR) rachunku bankowego do wpłaty. Tym razem Marta B. i jej synowie nie mogli już skorzystać z bonifikaty, gdyż wcześniej uległy zmianie przepisy. W efekcie opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność była ponad 40-krotnie wyższa i wyniosła ponad 115 tys. zł.
2. Stanowisko Sądu Najwyższego
Dlatego – po uzyskaniu własności i wniesieniu opłaty – właścicielka i synowie pozwali Skarb Państwa żądając zapłaty odszkodowania wynoszącego różnicę pomiędzy poniesioną opłatą a opłatą wyznaczoną w decyzji z 2008 r. Ich żądania zostały jednak oddalone przez sądy, także przez SN.
Uzasadniając orzeczenie SN wskazał, że żądanie opierało się na art. 417 i art. 4171 § 2 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej: KC), określającym zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W przypadku gdy szkoda została wyrządzona decyzją administracyjną, musi ona być ostateczna i niezgodna z prawem.
Problem polegał na tym, że wprawdzie decyzja z 2008 r. była wadliwa, ale rozstrzygnięcie wojewody dotyczyło ponownego rozpoznania przez starostę sprawy administracyjnej.
To oznacza, że decyzja ta nie była ostateczna i tym samym sądy nie mogły rozstrzygnąć sprawy na korzyść właścicieli – chociaż takie rozstrzygnięcie i postępowanie organów administracyjnych jest dla nich niekorzystne i zasadniczo nie powinno mieć miejsca.
Jednak zdaniem SN należy w tym wypadku przyjrzeć się jeszcze przepisom dotyczącym opłaty, a konkretnie nowelizacji ustawy z 29.7.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.). Jeżeli przepisy zmieniły się w taki sposób, że do wszczętych przed nowelizacją spraw należało zastosować już nowe regulacje, pozbawiające wnioskodawców bonifikaty, to wówczas może pojawić się przesłanka do pozwania Skarbu Państwa o odszkodowanie za tzw. delikt legislacyjny z art. 4171 § 1 KC, tj. szkodę spowodowaną aktem normatywnym. Ale przedtem musi zapaść wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność tego aktu z Konstytucją. Koniecznie jest więc wniesienie do TK skargi konstytucyjnej, co skądinąd jest możliwe, z racji zapadnięcia w SN prawomocnego wyroku oddalającego powództwo.