Plan ćwiczeń ochrony ludności i obrony cywilnej w gminie

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej (dalej: OchrCywU) nakłada na organy ochrony ludności obowiązek organizowania regularnych ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej (art. 53 ust. 1 OchrCywU). Ćwiczenia powinny być przeprowadzane nie rzadziej niż raz na rok na podstawie planów ćwiczeń ochrony ludności i obrony cywilnej. Plan ćwiczeń na poziomie lokalnym powinien zostać opracowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i podlega zatwierdzeniu przez starostę. W przypadku planów dla miasta na prawach powiatu, organem zatwierdzającym plan ćwiczeń jest wojewoda.

W przepisach OchrCywU lakonicznie uregulowano kwestię zakresu i sposobu prowadzenia ćwiczeń, wskazując jedynie, że uczestniczyć w nich powinny, stosownie do potrzeb, podmioty ochrony ludności. Mowa tu zarówno o podmiotach wskazanych w art. 17 OchrCywU, jak i włączonych do systemu ochrony ludności na podstawie porozumień (art. 19 ust. 1 OchrCywU), mocą decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 OchrCywU) czy też aktów kierownictwa wewnętrznego (art. 18 ust. 1 OchrCywU). Ponadto, przepisy OchrCywU obligują właściwy organ ochrony ludności do sporządzenia po przeprowadzeniu ćwiczeń raportu z ich realizacji, który podlega ocenie i zatwierdzeniu przez organ, który uprzednio zatwierdził plan ćwiczeń.

Więcej szczegółów zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25.2.2025 r. w sprawie ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej (dalej: ĆwiczOchrCywR). Należy na wstępie zaznaczyć, że w akcie tym nie ma żadnego wzoru planu ćwiczeń, który mógłby zostać wykorzystany przez organ ochrony ludności. Rozporządzenie ogranicza się do wskazania niezbędnych elementów ćwiczeń oraz metod, które mogą zostać wykorzystane w ich trakcie.

W szczególności ćwiczenia muszą obejmować działania skierowane do osób zajmujących stanowiska kierownicze w organach i podmiotach ochrony ludności, a także sprawdzenie gotowości do działania oraz sprawności podmiotów ochrony ludności i obrony cywilnej i ich zdolności do współdziałania z innymi podmiotami ochrony ludności i obrony cywilnej podczas katastrof naturalnych, awarii technicznych lub sytuacji kryzysowych. W toku ćwiczeń należy także zapewnić udoskonalenie umiejętności działania zespołowego podmiotów ochrony ludności i obrony cywilnej przy wykonywaniu zadań ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zdolności do współdziałania z organami ochrony ludności, a także weryfikację właściwej współpracy i realizacji dobrych praktyk podmiotów ochrony ludności i obrony cywilnej (§ 2 ĆwiczOchrCywR).

Rozporządzenie przewiduje dwie główne formy ćwiczeń (§ 3 ĆwiczOchrCywR):

1) ćwiczenia organizowane z udziałem rzeczywistych sił i środków wymagające fizycznej obecności wyznaczonych podmiotów w miejscu prowadzenia ćwiczeń i wykonywania przez nie określonych zadań. Jest to więc forma bezpośrednio odwzorowująca sytuację zagrożenia i umożliwiająca przetestowanie odpowiednich działań w realnej rzeczywistości;

2) ćwiczenia w formie sztabowej, zwłaszcza gry decyzyjne oraz treningi polegające na doskonaleniu praktycznych umiejętności pracowników w zakresie wykonywania zadań związanych z ochroną ludności i obroną cywilną.

Wybór formy ćwiczeń należy od organu ochrony ludności, który takie ćwiczenia organizuje w porozumieniu z organem zatwierdzającym ich plan. Organ organizujący ćwiczenia ma też obowiązek wyznaczenia ich kierownika, na którym spoczywa następnie odpowiedzialność za przygotowanie dokumentacji ćwiczeń oraz koordynowanie i monitorowanie ich przebiegu. W szczególności kierownik sprawuje nadzór nad przebiegiem ćwiczeń, egzekwuje przekazywanie informacji o zrealizowanych zadaniach, zapewnia zgodność rozwiązań przyjętych przez ćwiczących z przepisami prawa, planami, procedurami i innymi dokumentami planistycznymi, które dotyczą realizowanych zadań, a także na bieżąco ocenia działania i decyzje podjęte przez ćwiczących (§ 4 ĆwiczOchrCywR).

Rozporządzenie nie precyzuje wymogów kwalifikacyjnych dla osób powoływanych na stanowisko kierownika ćwiczeń. Wydaje się jednak, że powinna to być osoba zatrudniona w urzędzie gminy, w komórce organizacyjnej odpowiadającej za obszar ochrony ludności czy zarządzania kryzysowego, czyli np. w gminnym centrum zarządzania kryzysowego, jeżeli takowe zostałą utworzone.

Same ćwiczenia muszą, niezależnie od przyjętej formy, obejmować pięć następujących po sobie faz:

1) przeprowadzenie procedury alarmowania ćwiczących ze wskazaniem im miejsca rozpoczęcia ćwiczeń;

2) dojazd lub dotarcie ćwiczących do miejsca prowadzenia ćwiczeń;

3) realizację zadań wynikających ze scenariusza ćwiczeń, w tym danej fazy ćwiczeń;

4) wstępne podsumowanie ćwiczeń i ich zakończenie oraz powrót ćwiczących do własnych zadań;

5) udokumentowanie wszystkich czynności wykonywanych przez ćwiczących.

Raport z ćwiczeń nie ma ustalonego wzoru, ale powinien zawierać zwłaszcza ogólne dane o ćwiczeniach, w tym ich cel, zakres, miejsce, termin i wykaz ćwiczących, szczegółowe cele i zagadnienia rozpatrywane w ćwiczeniach oraz poddane ocenie, skrócony opis przebiegu ćwiczeń wraz z wizualizacją scenariuszy zdarzeń i załącznikami obejmującymi kluczowe dokumenty z przygotowania i przebiegu ćwiczeń. Powinien także wskazywać wnioski i rekomendacje dotyczących dalszych działań.

Jakkolwiek brakuje wiążących wzorów scenariuszy i planów ćwiczeń, organy ochrony ludności mogą posiłkować się materiałami, które powstawały w tym zakresie wcześniej. Są to np. wytyczne Szefa Obrony Cywilnej Kraju w sprawie organizowania ćwiczeń obrony cywilnej. Załącznikiem do nich jest Poradnik metodyczny ćwiczeń obrony cywilnej. Określa on zasady przygotowania i organizowania ćwiczeń na wszystkich szczeblach kierowania, proponowanie typy i rodzaje ćwiczeń, a także wskazówki w zakresie ich przygotowania i realizacji.

Przykładowo poradnik zawiera szczegółowy opis metody treningu decyzyjnego (gry decyzyjnej), która bazuje głównie na zebraniu i analizie danych niezbędnych do podejmowania decyzji, dokonywaniu kalkulacji operacyjnych, wariantowania sposobów użycia sił i środków, oraz opracowywaniu dokumentów planistycznych. Poradnik zawiera także przydatne wzory, np. koncepcji (planu) przygotowania i przeprowadzenia ćwiczenia czy dziennik prowadzonych działań.

Aby uzyskać odpis aktu urodzenia, należy wykazać interes prawny

Stan faktyczny

Pan O. złożył za pośrednictwem swojego adwokata wniosek o wydanie skróconego aktu urodzenia pani B. z domu M. Dokument ten był mu – jak argumentował pełnomocnik – potrzebny w związku z postępowaniem spadkowym, był on bowiem synem bratanicy spadkodawczyni A. Zmarła A. pozostawiła po sobie testament, zgodnie z którym O. miał być jej jedynym spadkobiercą. Zaś pani B., o której akt urodzenia wnioskował pełnomocnik O., miała być zstępną brata spadkodawczyni (który również przed laty zmarł).

Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego Miasta Z. odmówił jednak wydania tego dokumentu, powołując się na brak interesu prawnego koniecznego do wydania dokumentów potwierdzających stan cywilny zgodnie z art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (dalej: PrASC). Kierownik USC stwierdził, że skarżący będzie mógł skutecznie wnioskować o wydanie wspomnianego aktu urodzenia, dopiero gdy w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku zostanie sądownie zobligowany do wykazania określonych faktów w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej A.

Od tej decyzji odwołał się wnioskodawca, ale rozpatrujący sprawę w II instancji Wojewoda Śląski podtrzymał decyzję Kierownika USC w Z. Również skarga na decyzję wojewody została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Pełnomocnik pana O. złożył więc na to orzeczenie skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił zarówno wyrok WSA w Gliwicach, jak i wszystkie wcześniejsze decyzje – wojewody i kierownika USC. W uzasadnieniu wskazał, że interes prawny określony w art. 45 PrASC należy rozumieć szerzej – nie tylko w kontekście materialnoprawnym, ale również procesowym. W takim wypadku interes prawny ma także podmiot, który odpis aktu stanu cywilnego zamierza dołączyć jako dowód w innej sprawie, gdzie wykazanie określonych praw stanu cywilnego może być kluczowe dla rozstrzygnięcia tej innej sprawy. Skoro zaś w sprawie cywilnej co do zasady to strona lub uczestnik ma obowiązek przedkładać sądowi dowody, to nie można go ograniczać w taki sposób, że dopiero wezwanie sądu (względnie notariusza) może być podstawą do uzyskania odpisu aktu cywilnego w sprawie spadkowej. To godzi w słuszne interesy strony lub uczestnika. Zarazem oceną tego interesu powinna następować w każdym przypadku z osobna. W rozpoznawanej sprawie sporny odpis będzie stanowił dowód stopnia pokrewieństwa, w oparciu o który może dojść do ustalenia przez sąd kręgu spadkobierców ustawowych. Zaś bez przeprowadzenia postępowania spadkowego lub procedury sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia skarżący nie może skutecznie realizować swoich praw majątkowych wynikających z testamentu. Tym samym wykazał on interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego aktu urodzenia pani B. z domu M. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2025 r., II OSK 1480/23, Legalis).

Wnioski z orzeczenia

Zgodnie z art. 45 ust. 1 PrASC odpis aktu stanu cywilnego i zaświadczenie o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby wydaje się osobie, której akt dotyczy, lub jej małżonkowi, wstępnemu, zstępnemu, rodzeństwu, przedstawicielowi ustawowemu, opiekunowi, a także osobie, która wykaże w tym interes prawny, sądowi, prokuratorowi, organizacjom społecznym, jeżeli jest to zgodne z ich celem statutowym i przemawia za tym interes społeczny, oraz organom administracji publicznej, Służbie Ochrony Państwa, Policji, Straży Granicznej i Służbie Więziennej, a także Żandarmerii Wojskowej, jeżeli jest to konieczne do realizacji ich ustawowych zadań.

Osoba trzecia, niezwiązana rodzinnie czy stosunkiem opieki z osobą, o której odpis aktu stanu cywilnego wnioskuje, musi więc wykazać interes prawny, który – zgodnie z omawianym wyrokiem NSA – ma charakter szeroki, także w zakresie realizacji uprawnień wynikających z wszczętego lub toczącego się postępowania, w którym ta osoba trzecia występuje w charakterze strony lub co najmniej uczestnika. Interes prawny może więc dotyczyć także realizacji obowiązków dowodowych czy innych czynności wynikających z przepisów proceduralnych i to nie tylko w zakresie postępowania administracyjnego, ale również – a może przede wszystkim – w postępowaniu cywilnym, zwłaszcza spadkowym. Stąd odmowa wydania odpisu aktu stanu cywilnego jest sprzeczna z art. 45 ust. 1 PrASC w sytuacji, gdy wnioskodawca wykazał, że postępowanie zostało wszczęte, lub się toczy oraz że jest on stroną lub uczestnikiem tego postępowania, a wydanie aktu jest niezbędne do realizacji jego obowiązków procesowych.

Ważność zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego

W przypadku braku rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od terminu ich rozpoczęcia określonego w zgłoszeniu, rozpoczęcie tych robót może nastąpić dopiero po dokonaniu ponownego zgłoszenia.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane (dalej: PrBud), który wszedł w życie z dniem 3.1.2022 r., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę – natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 PrBud – budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.

Zgłoszenie budowy domu do 70 m2 jest ważne i pozwala na rozpoczęcie robót po 21 dniach (jeśli nie ma sprzeciwu). Organ administracji architektoniczno-budowlanej może bowiem w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Z kolei budowę trzeba rozpocząć nie później, niż w ciągu 3 lat od daty zgłoszenia. Zgłoszenie traci ważność po upływie tych 3 lat. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 5b PrBud, w przypadku braku rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od od terminu ich rozpoczęcia określonego w zgłoszeniu, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia.

Zakres należności ujmowanych w sprawozdaniu o zaległościach przedsiębiorców wobec sektora finansów publicznych

W sprawozdaniu należy wykazać zaległości przedsiębiorców z tytułu publicznoprawnych świadczeń pieniężnych należnych sektorowi finansów publicznych (np. podatki, opłaty administracyjne, opłaty za gospodarowanie odpadami), natomiast co do zasady nie ujmuje się należności cywilnoprawnych (np. czynszu najmu lub dzierżawy, opłat za wodę i ścieki).

Pojęcie „świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych” należy interpretować jako publicznoprawne daniny i opłaty, których obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z umowy cywilnoprawnej. Wynika to z art. 34 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, który stanowi podstawę sporządzania sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców wobec sektora finansów publicznych — chodzi o zaległości o charakterze publicznoprawnym, istotne z punktu widzenia udzielania pomocy publicznej.

Do takich należności należą w szczególności podatki i opłaty lokalne, np. podatek od nieruchomości, rolny, leśny czy od środków transportowych, ponieważ są one nakładane ustawowo. Publicznoprawny charakter ma również opłata za zajęcie pasa drogowego — wynika z decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych — a także opłaty adiacencka i planistyczna, które są ustalane w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobnie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny, gdyż obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wysokość ustalana jest uchwałą organu gminy.

Natomiast należności wynikające z umów cywilnoprawnych — takie jak czynsz najmu, dzierżawy, opłaty za wodę i ścieki (jeżeli wynikają z umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) — mają charakter cywilny i nie stanowią świadczeń publicznoprawnych, dlatego nie podlegają ujęciu w tym sprawozdaniu. Szczególną kategorię stanowi opłata roczna za użytkowanie wieczyste. Jeżeli dotyczy nieruchomości publicznej i wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w praktyce traktowana jest jako świadczenie publicznoprawne i może podlegać ujęciu w sprawozdaniu, mimo że stosunek użytkowania wieczystego ma elementy cywilnoprawne.

Kluczowe jest zatem ustalenie, czy dana należność wynika z aktu prawa (decyzji, ustawy, uchwały) i ma charakter daniny publicznej, czy z umowy — tylko w pierwszym przypadku powinna zostać wykazana.

Umorzenie raty podatku rolnego przed terminem jej płatności

Skoro podatnik złożył wniosek o umorzenie podatku przed terminem jego płatności, w mojej ocenie organ podatkowy powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: OrdPU), organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b OrdPU, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

• odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
• odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;
• umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Jednostka wskazała, że podatnik złożył wniosek o umorzenie IV raty podatku rolnego przed terminem jej płatności.

W mojej ocenie warto zwrócić uwagę na brzmienie art. 67a § 1 pkt 3 OrdPU, który mówi, że organ podatkowy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Natomiast zaległością podatkową w myśl art. 51 § 1 OrdPU jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Na podstawie art. 3 pkt 3 lit. b OrdPU pod pojęciem podatku należy również rozumieć raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach.

Z przedstawionych przez organ podatkowy informacji wynika, że nie upłyną jeszcze termin płatności przedmiotowego podatku. Zatem nie powstała jeszcze zaległość w podatku rolnym. Przepis art. 67a § 1 pkt 3 OrdPU moim zdaniem nie daje podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej w zakresie możliwości przyznawania ulgi przez organ podatkowy. Regulacja ta wskazuje, że organ podatkowy może umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, a nie podatek przed terminem jego płatności.

Zatem w mojej ocenie do momentu, gdy powstanie zaległość podatkowa organ podatkowy na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 OrdPU nie może umorzyć podatku.

Skoro podatnik złożył wniosek o umorzenie podatku przed terminem jego płatności, w mojej ocenie organ podatkowy powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.