Granice uprawnień burmistrza i dyrektora szkoły w zakresie weryfikacji danych o miejscu zamieszkania ucznia
Postępowanie dyrektora szkoły i burmistrza może budzić wątpliwości, natomiast nie można go jednoznacznie ocenić z braku szczegółowych informacji o przesłankach podejmowanych czynności i w efekcie decyzji o nieprzyjęciu dziecka do szkoły.
Choć Konstytucja RP gwarantuje rodzicom prawo do wyboru szkoły dla dzieci – publicznej albo niepublicznej, system oświaty na poziomie szkoły podstawowej oparty jest o tzw. szkoły obwodowe. Chodzi bowiem o to, by państwo zapewniło wszystkim możliwość kształcenia się w pobliżu miejsca zamieszkania. I tak – zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (dalej: PrOśw) sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:
1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;
2) 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.
Skoro państwo ma zapewnić możliwość kształcenia się w szkołach, których sieć uwzględnia powyższe zasady muszą istnieć mechanizmy, które gwarantują pierwszeństwo przyjęcia dzieciom mieszkającym w danym obwodzie. Szkoły różnią się bowiem między sobą zarówno pod względem poziomu kształcenia jak i warunkami, w jakich to kształcenie się odbywa, dlatego też muszą istnieć mechanizmy, które nie pozwolą na nadużycia w zakresie przyjmowania do szkół polegające na zdobywaniu miejsc kształcenia z pominięciem kryterium zamieszkania.
Zwrócić tu muszę uwagę, że zasady przyjmowania dzieci do szkół publicznych określone zostały w rozdziale 6 PrOśw. Jak stanowi art. 130 ust. 5 PrOśw do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Z kolei wedle art. 133 ust. 1 PrOśw do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie. Jak już wcześniej zwróciłem uwagę to właśnie kandydaci zamieszkali w obwodzie mają bezwzględnie pierwszeństwo. Oczywiście nie jest wykluczone przyjmowanie także dzieci mieszkających gdzie indziej. Do szkoły mogą być przyjęte dzieci także spoza obwodu, ale tylko, gdy nadal są miejsca. To zapisane jest wprost w art. 133 ust. 2 PrOśw, którym stanowi, że kandydaci zamieszkali poza obwodem publicznej szkoły podstawowej mogą być przyjęci do klasy I po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego, jeżeli dana publiczna szkoła podstawowa nadal dysponuje wolnymi miejscami.
Od strony proceduralnej trzeba zauważyć, że do szkoły obwodowej dzieci przyjmowane są na podstawie zgłoszenia, które zawiera:
1) imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL – serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość;
2) imiona i nazwiska rodziców kandydata;
3) adres poczty elektronicznej i numery telefonów rodziców kandydata – o ile je posiadają.
Dodatkowo według art. 151 ust. 2 PrOśw do zgłoszenia dołącza się oświadczenie o miejscu zamieszkania rodziców kandydata i kandydata, przy czym oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”. Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
Jeśli chodzi o cel powyższego wymogu, to chodzi tu o zapobieżenie sytuacji, w której do szkół obwodowych na miejsca gwarantowane będą przyjmowani uczniowie, którzy w rzeczywistości zamieszkują poza danym obwodem. Oświadczenia rodziców nie są przyjmowane wyłącznie na wiarę, mogą być one poddawane weryfikacji pod kątem ich prawdziwości. W praktyce nie weryfikuje się wszystkich oświadczeń, nie można jednak wykluczyć, że w wyniku ich analizy albo w oparciu o wiedzę ze strony szkoły czy organu prowadzącego, któreś z nich wzbudzi wątpliwości. Aby je rozwiać konieczna jest weryfikacja.
W tym miejscu zauważę, że jak stanowi art. 41 ust. 2 PrOśw wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. Wójt z racji dysponowania ewidencją ludności posiada dane niezbędne do ustalanie, które dzieci mieszkają w danym obwodzie.
Jakkolwiek przepis o zgłoszeniu nie przewiduje wprost procedur czy mechanizmów ewentualnej weryfikacji złożonych oświadczeń, uprawnione jest posłużenie się analogią i wykorzystanie mechanizmów przewidzianych w przepisach Prawa oświatowego w zakresie weryfikacji wniosków. Trzeba tu podnieść, że niezasadnym byłoby utrzymywanie sytuacji, w której wnioski o przyjęcie do szkoły podlegają weryfikacji, podczas gdy zgłoszenia byłyby z tego wyłączone. Zatem trzeba sięgnąć do art. 149 i 150 PrOśw. W szczególności zwróciłbym tu uwagę na treść art. 150 ust. 8 PrOśw, który stanowi, że w celu potwierdzenia okoliczności zawartych w oświadczeniach, wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kandydata korzysta z informacji, które zna z urzędu, lub może wystąpić do instytucji publicznych o udzielenie informacji o okolicznościach zawartych w oświadczeniach, jeżeli instytucje te posiadają takie informacje. Oświadczenie o samotnym wychowywaniu dziecka może być zweryfikowane w drodze wywiadu przeprowadzanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata. Do wywiadu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Zauważmy też, że z art. 150 ust. 9 PrOśw wynika, że na żądanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielenia wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności zawartych w oświadczeniach, jeżeli posiadają takie informacje. Z kolei art. 150 ust. 10 PrOśw przewiduje, że do prowadzenia spraw, o których mowa w ust. 8 i 9, wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kandydata może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych – dyrektora centrum usług społecznych, kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy lub inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, dyrektora centrum usług społecznych lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy. Podkreślić należy, że pracownicy MOPS mogą prowadzić działania weryfikacyjne nie tylko wobec osób, które korzystały z pomocy społecznej.
Zatem nie można absolutnie zanegować tego, że w opisanej sprawie zostały podjęte działania weryfikujące oświadczenie o miejscu zamieszkania dziecka. W mojej ocenie zanegowanie prawdziwości złożonego oświadczenia powinno być oparte o solidne podstawy – dowody. Tym bardziej, że chodzi tu o bardzo istotne prawo dziecka, jakim jest prawo do kształcenia w szkole. Rozmowa z sąsiadką, o której wspomniano to w mojej ocenie słaba podstawa do wyciągania tak daleko idących wniosków. Pytanie jest jednak takie czy rzeczywiście tylko tym dysponował burmistrz. Myślę, że to powinno zostać wyjaśnione, zwłaszcza, że gdyby burmistrz albo dyrektor szkoły powzięli przypuszczenie o złożeniu fałszywego oświadczenia, to powinni o tej sprawie powiadomić organy ścigania. W takim przypadku mogli wstrzymać się z dalszymi działaniami do czasu poznania rezultatów postępowania karnego. Prokuratura oceniłaby czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie.
Niezależnie od powyższego chcę zauważyć, że skoro uniemożliwiono dziecku spełnianie obowiązku szkolnego, to w mojej ocenie sprawie mógłby przyjrzeć się organ nadzoru pedagogicznego ma on bowiem narzędzia by sprawdzić czy dyrektor działał prawidłowo.
Wyniki ewaluacji dyrektyw dotyczących zamówień publicznych
Z przeprowadzonej przez Komisję Europejską oceny wynika, że dyrektywy z 2014 r. częściowo osiągnęły zamierzone cele, m.in. poprzez większą jasność i wprowadzenie nowych pojęć, a także uproszczenie i usprawnienie procedur, choć te ostatnie nie przełożyły się na praktyczną elastyczność. Niektóre sektory wykorzystały jednak mechanizmy wzmocnione przez dyrektywy do agregowania popytu. Także wdrożenie e-zamówień wsparło wysiłki na rzecz uproszczenia, nawet jeżeli niektóre z wprowadzonych narzędzi, w szczególności ESPD (JEDZ), nie osiągnęły zamierzonych celów.
W odniesieniu do kwestii konkurencji w zakresie zamówień publicznych w UE dyrektywy z 2014 r. okazały się częściowo skuteczne w jej utrzymaniu. Pomimo że średnia liczba ofert na procedurę spadła z ponad 5 do ponad 3, w przypadku zamówień o wartości powyżej 20 mln euro średnio składano około 9 ofert, a stosowanie procedur otwartych wzrosło do 82%. Odsetek procedur z jednym wykonawcą wzrósł średnio o 3,8%. Co istotne, sektor małych i średnich przedsiębiorców (MŚP) uzyskał większy dostęp do zamówień publicznych, zgodnie z ich ogólnym udziałem w gospodarce, ponieważ dyrektywy zachęciły MŚP do udziału, zapewniając narzędzia ułatwiające podział zamówień na części.
Jeżeli chodzi o bezpośredni udział transgraniczny, pozostawał on stosunkowo stabilny pod względem udziału w rynku, przy czym mniej niż 5 % zamówień udzielono bezpośrednio przedsiębiorstwom mającym siedzibę w innych państwach członkowskich UE lub innych państwach.
Natomiast w zakresie promowania strategicznych zamówień publicznych (ekologicznych, społecznych, innowacyjnych), dyrektywy okazały się częściowo skuteczne. O ile ekologiczne zamówienia publiczne są wdrażane w sposób nierównomierny, to już wdrażanie społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych zyskało na popularności. Z kolei wdrażanie innowacyjnych zamówień publicznych jest w praktyce ograniczone i stanowi marginalną część całkowitej wartości oraz wolumenu zamówień publicznych.
W Raporcie podkreślono, że trudno jest zmierzyć skuteczność dyrektyw z 2014 r. pod względem zarządzania. Skuteczne zarządzanie zamówieniami publicznymi opiera się na dostępności wiarygodnych i porównywalnych danych. Jednak zarówno na szczeblu UE, jak i krajowym, nadal występują powszechne luki w danych i problemy związane z ich jakością. Podważa to przejrzystość i integralność systemu oraz utrudnia zapobieganie korupcji i wykrywanie praktyk zmowy przetargowej, a także ogranicza zdolność państw członkowskich do kierowania zamówieniami publicznymi zgodnie z szeroko zakrojonymi celami politycznymi. Z uwagi na to, że zmiany, które zaszły w ostatnim dziesięcioleciu, zwiększyły złożoność dostosowania zamówień publicznych do strategicznych celów politycznych oraz presji zewnętrznych, takich jak niestabilność geopolityczna i wyzwania technologiczne, profesjonalizacja, w tym posiadanie wysoko wykwalifikowanego personelu w instytucjach zamawiających, stały się coraz ważniejsze.
Ocena potwierdziła, że powyższe cele pozostają bardzo istotne, zwłaszcza biorąc pod uwagę dzisiejsze wyzwania związane z konkurencyjnością. Ważniejsze niż w 2014 r. stały się cele dotyczące uproszczenia przepisów oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych, a także realizacji strategicznych celów politycznych. Wnioski te wskazują, że obecne ramy zamówień publicznych nie są wystarczająco elastyczne, spójne i zorientowane strategicznie, aby skutecznie reagować zarówno na obecne, jak i pojawiające się wyzwania.
Źródło: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=SWD(2025)332&lang=en
Bon ciepłowniczy dla mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej
Nie, mieszkańcom spółdzielni nie przysługuje bon ciepłowniczy, ponieważ ciepło wytwarzane w kotłowniach spółdzielni nie jest ciepłem systemowym.
Jak wskazano w przepisach BonCiepłU, bon ciepłowniczy jest świadczeniem pieniężnym przysługującym korzystającemu z ciepła dostarczanego przez system ciepłowniczy, na potrzeby ogrzewania przez przedsiębiorstwo energetyczne, gospodarstwu domowemu.
Z treści pytania wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa ma własne źródła ciepła w postaci kotłowni węglowej oraz kotłowni gazowej. Spółdzielnia zatrudnia palaczy obsługujących te instalacje, a wytwarzane ciepło dostarczane jest wyłącznie do budynków należących do spółdzielni. Jednocześnie spółdzielnia nie korzysta z miejskiej sieci ciepłowniczej ani z usług przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem lub dystrybucją ciepła.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 BonCiepłU przez system ciepłowniczy rozumie się sieć ciepłowniczą oraz współpracujące z nią urządzenia lub instalacje służące do wytwarzania lub odbioru ciepła lub chłodu, a także lokalne źródło ciepła lub źródło ciepła bezpośrednio zasilające zewnętrzne instalacje odbiorcze, eksploatowane przez przedsiębiorstwo energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu ciepłem.
Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że ze wsparcia zostały wyłączone gospodarstwa domowe ogrzewane z małych, blokowych lub spółdzielczych kotłowni. Natomiast ciepło dostarczane przez miejską elektrociepłownię lub prywatną firmę ciepłowniczą, nawet jeśli źródło jest lokalne (np. mała kotłownia gazowa na osiedlu), kwalifikuje się jako „ciepło systemowe”, o ile jest to działalność gospodarcza.
W związku z tym kotłownie spółdzielni, które służą wyłącznie do ogrzewania jej własnych zasobów mieszkaniowych i nie stanowią działalności gospodarczej w rozumieniu prawa energetycznego, nie spełniają definicji systemu ciepłowniczego. W konsekwencji ciepło wytwarzane i dostarczane do własnych mieszkań ma charakter tzw. „ciepła wewnętrznego”, a mieszkańcom nie przysługuje bon ciepłowniczy.
Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne (dalej: PrEnerg) przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie:
1) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi;
2) przesyłania dwutlenku węgla;
3) przeładunku paliw ciekłych;
4) agregacji.
W przypadku spółdzielni mieszkaniowej wytwarzającej ciepło wyłącznie na potrzeby własnych budynków nie dochodzi do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania lub dystrybucji energii na rzecz osób trzecich. W związku z tym spółdzielnia nie jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu PrEnerg ani BonCiepłU, co wyklucza obowiązki związane z wydawaniem zaświadczeń czy publikowaniem cen ciepła.
Nawiązując do spółdzielni mieszkaniowej, schemat podmiotów w systemie dostarczania ciepła, powołany na podstawie przepisów PrEnerg oraz BonCiepłU, przedstawia się następująco:
1) przedsiębiorstwo energetyczne – podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, dystrybucji lub obrotu ciepłem, zgodnie z art. 3 pkt 1 PrEnerg;
2) spółdzielnia, wspólnota mieszkaniowa, właściciel lub zarządzający budynkiem – podmiot zobowiązany do zapewnienia dostarczania ciepła do gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 3 ust. 11 BonCiepłU; pełni rolę pośrednika, który umożliwia dostęp do ciepła w budynkach, jeżeli źródło ciepła jest wytwarzane przez przedsiębiorstwo energetyczne; można go także powiązać z definicją odbiorcy w rozumieniu art. 3 pkt 13 PrEnerg, która obejmuje każdego, kto otrzymuje lub pobiera paliwa albo energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym.
3) odbiorca końcowy w gospodarstwie domowym (art. 3 pkt 13a PrEnerg) – osoba lub gospodarstwo domowe, które korzysta z paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła wyłącznie w celu ich zużycia w gospodarstwie domowym.
W świetle powyższego spółdzielnia, która wytwarza ciepło wyłącznie na potrzeby własnych mieszkań, nie mieści się w definicji podmiotu zobowiązanego ani przedsiębiorstwa energetycznego, a mieszkańcy korzystający z takiego źródła ciepła nie mogą być uznani za odbiorców ciepła systemowego w rozumieniu BonCiepłU.
Ochrona ludności w gminie. Kto jest podmiotem, a kto personelem organu ochrony ludności?
Sołectwa i osiedla nie mogą być podmiotami ochrony ludności. Sołtysi i przewodniczący zarządów osiedli nie są personelem organu ochrony ludności. To wójt decyduje, czy zawnioskuje o nadanie przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej w stosunku do podległych mu pracowników urzędu.
W stosunku do podmiotów ochrony ludności ustawodawca przewiduje kilka rozwiązań:
- samodzielne wskazanie tych podmiotów w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej (dalej: OchrCywU) – wśród tych podmiotów brak jest jednostek pomocniczych gminy;
- wyznaczenie ich przez wójta w trybie art. 18 OchrCywU – dotyczy to wyłącznie gminnych jednostek organizacyjnych, którymi jednostki pomocnicze nie są;
- zawarcie z nimi porozumienia – dotyczy to wyraźnie wskazanych grup podmiotów w art. 19 ust. 1 OchrCywU, a wśród tych podmiotów brak jest jednostek pomocniczych gminy;
- uznanie ich w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 20 OchrCywU – dotyczy to analogicznej grupy podmiotów, z którymi możliwe jest zawarcie porozumienia.
W konsekwencji powyższego uznać należy, że ustawodawca nie przewiduje możliwości uznania za podmiot ochrony ludności jednostki pomocniczej gminy.
Przechodząc zaś do samych przydziałów mobilizacyjnych dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, to wskazać należy, że nie można ich uznać za personel organu ochrony ludności. Osoby te bowiem ani nie są zatrudnione w urzędzie obsługującym ten organ, ani też nie pełnią w tym urzędzie służby. To jest zaś kluczowe do możliwości wnioskowania przez wójta o nadanie przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej (patrz: art. 134 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 135 ust. 2 OchrCywU).
Powyższe należy również odnieść do ostatniego z poruszonych problemów, tj. to od decyzji wójta zależy, którzy z podległych mu pracowników urzędu objęci będą wnioskiem kierowanym do starosty o nadanie przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej. Przepisy przywoływanej ustawy nie przewidują konieczności formalnego dokonywania wyłączeń w stosunku do tych pracowników urzędu, co do których nie zostaną zgłoszone wnioski o nadanie przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej.
Cyfrowy bliźniak miasta (digital twin) – szansa na lepsze planowanie przestrzenne czy cyfrowa utopia?
Cyfrowy bliźniak jako narzędzie zrównoważonego zarządzania przestrzenią
Implementacja technologii cyfrowego bliźniaka może przynieść miastom szereg korzyści w zakresie planowania przestrzennego, zarządzania zasobami i ochrony środowiska. Po pierwsze, narzędzie to umożliwia prowadzenie złożonych symulacji skutków decyzji urbanistycznych – zmian w zabudowie, intensywności ruchu, układzie komunikacyjnym, rozmieszczeniu terenów zielonych czy systemach odprowadzania wód opadowych. Dzięki temu możliwe staje się prognozowanie wpływu inwestycji na środowisko miejskie jeszcze przed ich realizacją, co z punktu widzenia prawa planistycznego może stanowić istotne wsparcie dla procesu podejmowania decyzji. Po drugie, systemy te mogą stanowić narzędzie bieżącego zarządzania infrastrukturą miejską – identyfikacji awarii, planowania napraw, optymalizacji zużycia energii czy sterowania ruchem w czasie rzeczywistym. Po trzecie, w warunkach nadzwyczajnych – takich jak powódź, pożar, awaria sieci energetycznej lub komunikacyjnej – cyfrowy bliźniak może posłużyć jako platforma do prowadzenia symulacji reagowania kryzysowego i planowania działań prewencyjnych.
Nie bez znaczenia pozostaje także aspekt zrównoważonego rozwoju. Cyfrowe modele miast pozwalają na:
1) analizę emisji gazów cieplarnianych,
2) monitorowanie jakości powietrza,
3) ocenę bilansu energetycznego czy
4) efektywności gospodarowania wodą.
W dłuższej perspektywie, technologia ta może stać się istotnym narzędziem realizacji celów Europejskiego Zielonego Ładu oraz strategii cyfrowej Unii Europejskiej. Miasta, które zdecydują się na jej wdrożenie, mogą, w konsekwencji, uzyskać lepszą kontrolę nad procesami przestrzennymi i środowiskowymi, a także poprawić efektywność zarządzania publicznego.
Aspekty prawne wdrożenia – RODO jako fundament zgodności
Implementacja cyfrowego bliźniaka miasta wymaga jednak szczególnej ostrożności prawnej. Model taki, z racji swojej złożoności i skali przetwarzania danych, wchodzi w obszar zastosowania licznych aktów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego. W pierwszej kolejności należy wskazać na regulację ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych (RODO), która znajduje zastosowanie zawsze, gdy w ramach funkcjonowania systemu przetwarzane są dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO.
Choć wiele komponentów cyfrowego bliźniaka może operować na danych nieosobowych (np. pomiarach temperatury, natężeniu ruchu, zużyciu energii), to w praktyce częste jest łączenie tych danych z informacjami umożliwiającymi identyfikację osób – takimi jak obrazy z monitoringu, sygnały GPS, numery rejestracyjne pojazdów czy identyfikatory urządzeń mobilnych. W takim przypadku na podmiocie prowadzącym projekt (najczęściej gminie lub mieście) spoczywają obowiązki administratora danych w rozumieniu art. 4 pkt 7 RODO.
Zastosowanie RODO oznacza konieczność spełnienia szeregu wymogów, w tym zasad przetwarzania określonych w art. 5 RODO: legalności, rzetelności, przejrzystości, ograniczenia celu, minimalizacji danych, prawidłowości, ograniczenia przechowywania, integralności i poufności oraz rozliczalności. Ten ostatni wymóg jest szczególnie istotny w perspektywie skali przetwarzanych danych, rozumianych sensu largo. W praktyce oznacza to, że projekt cyfrowego bliźniaka powinien już na etapie koncepcji i projektowania uwzględniać zasadę privacy by design i privacy by default (art. 25 RODO). Konieczne jest także przeprowadzenie oceny skutków dla ochrony danych (DPIA – Data Protection Impact Assessment) zgodnie z art. 35 RODO, szczególnie jeśli system obejmuje przetwarzanie danych na dużą skalę lub stosowanie nowych technologii. Jeżeli w ramach funkcjonowania bliźniaka stosowane są algorytmy sztucznej inteligencji, które dokonują automatycznej analizy lub klasyfikacji danych, należy rozważyć zastosowanie art. 22 RODO dotyczącego zautomatyzowanego podejmowania decyzji, w tym profilowania, oraz zapewnienie możliwości nadzoru człowieka nad takimi decyzjami (o zastosowaniu art. 22 RODO pisaliśmy już w poprzednich tekstach). Należy też pamiętać, że powszechnie jest obecnie stosowanie outsourcingu infrastruktury IT. Nie inaczej byłoby w systemie digital twin. W takiej konfiguracji, należy wziąć, dodatkowo, pod uwagę, przepisy dotyczące powierzenia przetwarzania danych osobowych.
Szczególnej uwagi przy projektowaniu cyfrowego bliźniaka miasta wymaga kwestia podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych, o której mowa w art. 6 ust. 1 RODO. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które działają w ramach zadań publicznych, najbardziej typową i adekwatną podstawą będzie art. 6 ust. 1 lit. e RODO, tj. gdy przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Jednak zastosowanie tej podstawy wymaga, aby konkretne przetwarzanie danych wynikało z przepisu prawa – zarówno krajowego, jak i unijnego – określającego zadania i kompetencje danej jednostki. Oznacza to, że sama chęć poprawy zarządzania przestrzenią miejską czy optymalizacji infrastruktury, choć uzasadniona z punktu widzenia efektywności administracji, nie zawsze wystarczy jako samodzielne uzasadnienie przetwarzania danych osobowych. Konieczne jest powiązanie operacji przetwarzania z konkretnym przepisem prawa materialnego, np. z art. 7 SamGminU, który określa zadania własne gminy w zakresie, m.in.: ładu przestrzennego, ochrony środowiska, gospodarki komunalnej czy transportu zbiorowego.
W odniesieniu do danych przetwarzanych w ramach komponentów cyfrowego bliźniaka, które obejmują monitoring wizyjny, dane geolokalizacyjne lub dane dotyczące zachowań komunikacyjnych mieszkańców, dopuszczalne wydaje się być także powołanie się na art. 6 ust. 1 lit. c RODO – tj. na fakt, że przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (o ile obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa, np. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego lub realizacji zadań planistycznych). Z kolei w przypadkach, gdy miasto przetwarza dane pozyskane od podmiotów prywatnych lub komercyjnych dostawców usług, może być konieczne zastosowanie dodatkowych podstaw, w tym zgody osoby, której dane dotyczą (art. 6 ust. 1 lit. a RODO), przy czym zgoda ta nie może być traktowana jako uniwersalna podstawa legalizująca. Organy publiczne powinny posługiwać się nią wyjątkowo, wyłącznie tam, gdzie nie działają w ramach władztwa administracyjnego, lecz bardziej jako uczestnik stosunków cywilnoprawnych.
Szczególne znaczenie ma również rozróżnienie danych osobowych zwykłych i danych szczególnych kategorii, o których mowa w art. 9 ust. 1 RODO, takich jak dane biometryczne lub dotyczące zdrowia, które mogą pojawiać się w systemach monitoringu lub analiz środowiskowych. Ich przetwarzanie jest co do zasady zabronione, chyba że spełnione zostaną przesłanki z art. 9 ust. 2, w tym w szczególności lit. g (przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z ważnym interesem publicznym, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które są proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszają istoty prawa do ochrony danych i przewidują odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą). W praktyce oznacza to konieczność wprowadzenia w akcie prawa miejscowego lub w uchwale organu stanowiącego regulacji określających cel, zakres, sposób i czas przetwarzania takich danych w ramach cyfrowego bliźniaka miasta, wraz z mechanizmami kontroli i nadzoru.
Ostatecznie więc, aby przetwarzanie danych osobowych w ramach cyfrowego bliźniaka miasta było zgodne z RODO, musi istnieć wyraźne oparcie w przepisach prawa materialnego oraz transparentna dokumentacja przetwarzania – w tym rejestr czynności przetwarzania (art. 30 RODO), ocena skutków dla ochrony danych (art. 35 RODO) i polityka informacyjna wobec mieszkańców (art. 13 i 14 RODO). Brak takich podstaw i procedur może skutkować nie tylko odpowiedzialnością administracyjną (np. decyzją Prezesa UODO), ale również podważeniem legalności działań organu administracji publicznej w postępowaniach planistycznych i środowiskowych (np. decyzji środowiskowych, decyzji o warunkach zabudowy bądź nawet całych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).
Cyfrowy bliźniak a sztuczna inteligencja – regulacje AI Act
W kontekście europejskiego rozporządzenia o sztucznej inteligencji (AI Act), przyjętego w czerwcu 2024 r., systemy wykorzystywane w ramach cyfrowego bliźniaka miasta mogą zostać zakwalifikowane jako systemy wysokiego ryzyka, jeśli służą do zarządzania infrastrukturą krytyczną, transportem publicznym lub procesami mającymi znaczenie dla bezpieczeństwa obywateli. Zgodnie z art. 6 ust. 2 AIAct, takie systemy podlegają rygorystycznym obowiązkom w zakresie oceny ryzyka, dokumentacji technicznej, zapewnienia przejrzystości działania, nadzoru człowieka oraz monitorowania skutków działania po wdrożeniu. Ponadto na podmiotach publicznych ciąży obowiązek dokonania oceny skutków stosowanych systemów AI wysokiego ryzyka dla praw podstawowych (art. 27 AIAct). W pewnych konfiguracjach, zwłaszcza gdy cyfrowy bliźniak integruje dane z monitoringu miejskiego, może pojawić się ryzyko zastosowania praktyk uznanych w art. 5 AIAct za zakazane, takich jak zdalna identyfikacja biometryczna w czasie rzeczywistym w przestrzeni publicznej.
Znaczenie AI Act jest potęgowane przez fakt, że sztuczna inteligencja nie jest – w kontekście technologii digital twin – dodatkiem, lecz sercem systemu. To ona umożliwia nie tylko odtwarzanie rzeczywistości, ale też jej analizowanie, przewidywanie i optymalizowanie. Cyfrowy bliźniak miasta działa na podstawie ogromnej ilości danych pochodzących z różnych źródeł – sensorów, systemów monitoringu, baz planistycznych, informacji przestrzennych, danych z transportu publicznego czy energetyki. Dane te są często niespójne, częściowo błędne, pozyskiwane w różnych formatach i interwałach czasowych.
AI może tu pełnić rolę „kuratora danych” – systemy uczenia maszynowego potrafią wykrywać anomalie, uzupełniać braki, identyfikować błędne odczyty i normalizować formaty. W praktyce oznacza to, że cyfrowy bliźniak nie tylko odwzorowuje rzeczywistość, ale też poprawia jakość danych źródłowych. Dalej, jednym z największych atutów AI w kontekście digital twin jest zdolność do modelowania przyszłości. Algorytmy predykcyjne mogą analizować wpływ nowych inwestycji na ruch drogowy, emisję dwutlenku węgla, hałas czy zużycie energii. Dzięki temu możliwe jest prowadzenie symulacji typu „co, jeśli” (what if analysis) — np. co się stanie z komunikacją w centrum miasta po zamknięciu jednej z arterii, albo jak rozkład zabudowy wpłynie na mikroklimat danej dzielnicy czy też na naturalne korytarze powietrzne. Takie analizy są nieocenione w procesie planowania przestrzennego, bo ułatwiają urzędnikom dostęp do danych stanowiących determinantę faktyczną wielu decyzji.
W połączeniu z danymi w czasie rzeczywistym, cyfrowy bliźniak może być zasilany przez algorytmy uczenia głębokiego, które analizują i prognozują natężenie ruchu. Miasto może np. automatycznie optymalizować cykle świateł, zarządzać strefami płatnego parkowania, czy wykrywać potencjalne zatory zanim się pojawią.
Podobne mechanizmy można zastosować w gospodarce wodnej i energetycznej – AI potrafi przewidywać szczyty zużycia energii lub ryzyko przeciążenia sieci, co pozwala prewencyjnie sterować infrastrukturą. O każdej z wymienionych gałęzi zarządzania miejskiego, pisaliśmy już w poprzednich tekstach. Nowym trendem jest też wykorzystanie tzw. generative design, czyli projektowania wspomaganego przez AI. System potrafi bowiem zaproponować alternatywne scenariusze urbanistyczne, które spełniają określone parametry – np. minimalny ślad węglowy, maksymalną dostępność transportu publicznego, optymalne nasłonecznienie budynków.
AI analizuje setki tysięcy wariantów, których człowiek nie byłby w stanie prześledzić, a następnie proponuje kilka najlepszych rozwiązań zgodnych z przyjętymi priorytetami. Takie podejście rewolucjonizuje proces planowania urbanistycznego – miasto staje się projektowane systemowo. Powyższe stanowią jedynie przykłady zastosowania algorytmów głębokiego uczenia w konstrukcji cyfrowego bliźniaka miasta.
Wymogi w zakresie dostępu do danych – Data Act i prawo krajowe
Niezależnie od AI Act i RODO, należy również odnieść się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2854 w sprawie danych (tzw. Data Act), które weszło w życie we wrześniu 2025 r. Regulacja ta ustanawia zasady dostępu do danych generowanych przez urządzenia podłączone do sieci oraz usług cyfrowych, a także ma na celu wzmocnienie kontroli użytkowników nad danymi generowanymi przez ich urządzenia. Dla samorządów oznacza to konieczność uwzględnienia nowych zasad współdzielenia danych pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym, w szczególności w zakresie interoperacyjności między nimi oraz ochrony interesów stron. Dane pochodzące z infrastruktury miejskiej, czujników lub systemów monitorujących będą musiały być udostępniane zgodnie z zasadami sprawiedliwego i proporcjonalnego dostępu, co w praktyce może wymagać zmian w dotychczasowych umowach z dostawcami usług.
W szerszym ujęciu cyfrowy bliźniak miasta wchodzi także w zakres stosowania przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (wespół z dyrektywą 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego). W świetle tych przepisów miasto, jako wytwórca i dysponent danych, ma obowiązek zapewnić ich dostępność w sposób zgodny z zasadami otwartości, przy jednoczesnym poszanowaniu przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz danych osobowych.
Z punktu widzenia prawa krajowego istotne, w przedstawionym kontekście, są również przepisy ustawy o odpadach, ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy – Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które określają tryb podejmowania decyzji przestrzennych i środowiskowych.
Cyberbezpieczeństwo cyfrowego bliźniaka – wymogi dyrektywy NIS 2
Wreszcie, z uwagi na fakt, że systemy tego rodzaju często wchodzą w skład infrastruktury krytycznej, zastosowanie znajdują również przepisy dyrektywy NIS 2 (Dyrektywa (UE) 2022/2555 w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu cyberbezpieczeństwa na terytorium Unii, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 910/2014 i dyrektywę (UE) 2018/1972 oraz uchylająca dyrektywę (UE) 2016/1148), implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Organy publiczne odpowiedzialne za funkcjonowanie cyfrowego bliźniaka powinny zapewnić odpowiedni poziom zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych, prowadzić analizę ryzyka, wdrożyć procedury zarządzania incydentami oraz zapewnić audyt i nadzór nad dostawcami systemu.
Ryzyka prawne i etyczne
Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że implementacja cyfrowych bliźniaków miast wiąże się z licznymi wyzwaniami i ryzykami prawnymi. Pierwszym zagrożeniem, które może wyłonić się na podstawie dotychczas wdrażanych programów pilotażowych (nie tylko w skali ogólnomiejskiej), są przypadki:
1) nadmiernego gromadzenia danych o mieszkańcach,
2) łączenia informacji pochodzących z różnych źródeł w sposób umożliwiający profilowanie jednostek oraz
3) stosowania algorytmów o nieznanych kryteriach działania.
W rezultacie mogą pojawiać się zarzuty naruszenia prawa do prywatności, zasady proporcjonalności oraz prawa do informacji o sposobie przetwarzania danych. Wskazuje się ponadto na ryzyko tzw. efektu „czarnej skrzynki” – tj. sytuacji, w której wyniki analizy algorytmicznej są przyjmowane przez organy administracji jako wiarygodne bez możliwości weryfikacji ich podstaw metodologicznych. W takich przypadkach może dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady legalizmu. Znaczne ułatwienia w zarządzaniu miastem mogą prowadzić bowiem do bezkrytycznego przyjmowania danych pozyskiwanych z cyfrowego bliźniaka przez urzędników miejskich – co jest powszechnym problemem analizowanym przez naukę administracji.
Niezależnie od problematyki ochrony danych osobowych, istotnym ryzykiem jest również bezpieczeństwo systemowe. Z uwagi na złożoność architektury cyfrowego bliźniaka oraz skalę wymiany danych między jego komponentami, system ten staje się potencjalnym celem cyberataków. Nietrudno wyobrazić sobie ataki typu man-in-the-middle (tj. polegających, w uproszczeniu, na przechwytywaniu i ingerencji w dane bez wiedzy ich nadawcy i adresata) na systemy zarządzania infrastrukturą miejską, które mogą prowadzić do zakłócenia pracy sieci energetycznych lub komunikacyjnych (również w ramach infrastruktury krytycznej). Z tego względu niezbędne jest wdrożenie zaawansowanych środków kryptograficznych, segmentacji sieci oraz ciągłego monitoringu bezpieczeństwa.
Podkreślić należy, że żadne z powyższych ryzyk nie przekreśla potencjału technologii cyfrowego bliźniaka. Kluczem do jej właściwego wykorzystania jest ustanowienie ram prawnych i organizacyjnych zapewniających zgodność z przepisami o ochronie danych, przejrzystość algorytmów oraz kontrolę społeczną nad procesem podejmowania decyzji. Miasta, które planują wdrożenie tej technologii, powinny opracować kompleksową strategię zarządzania danymi, obejmującą m.in.:
1) rejestr czynności przetwarzania,
2) procedury oceny skutków,
3) zasady nadzoru człowieka nad działaniem algorytmów oraz
4) polityki otwartości i ponownego wykorzystania danych.
Podsumowanie
Cyfrowy bliźniak miasta może stać się skutecznym narzędziem wspierającym politykę przestrzenną, ochronę środowiska i zarządzanie kryzysowe, o ile jego wdrożenie będzie odbywać się w zgodzie z zasadami legalizmu, proporcjonalności i przejrzystości. Zaniedbanie tych obowiązków prowadzi natomiast do ryzyka przekształcenia narzędzia planistycznego w mechanizm nadzoru i centralizacji informacji, co byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa. Kluczowym wyzwaniem dla samorządów w najbliższych latach będzie zatem stworzenie takich warunków, które pozwolą wykorzystać potencjał cyfrowego bliźniaka przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania praw jednostki oraz bezpieczeństwa systemowego. Skomplikowanie systemu do potencjalnego wdrożenia musiałoby się wiązać z gruntownym rozbudowaniem aparatu biurokratycznego w zakresie stosowania i konserwacji systemu, przy jednoczesnym, ograniczeniu zapotrzebowania na tzw. tradycyjne kompetencje urzędnicze.
Usługi szkoleniowe organizowane dla radnych, sołtysów i mieszkańców gminy a zwolnienie od VAT
Tak, zakup usług szkoleniowych zakupionych przez gminę, które zorganizowane są dla radnych, sołtysów i mieszkańców gminy, a pokryte ze środków publicznych, może korzystać ze zwolnienia od VAT.
Co do zasady usługi szkoleniowe objęte są opodatkowaniem VAT według podstawowej stawki, tj. 23%. Jednakże szkolenia, które finansowane są co najmniej w 70% ze środków publicznych (jednostki samorządu terytorialnego należą do sektora finansów publicznych), mogą korzystać przy zakupie usług szkoleniowych ze zwolnienia od VAT.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wójt/burmistrz/prezydent miasta ma za zadanie: planowanie oraz organizowanie szkoleń, ćwiczeń i innych form edukacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wspieranie programów edukacyjnych mających na celu przygotowanie do reagowania na potencjalne zagrożenia na obszarze gminy.
Natomiast w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 15 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wójt/burmistrz/prezydent miasta ma za zadanie: wzmacnianie wśród radnych i pracowników jednostek organizacyjnych gminy oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy świadomości lokalnych zagrożeń, w tym w ramach szkoleń i ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej.
Skoro więc burmistrz/wójt/prezydent miasta ma obowiązek organizowania takich szkoleń, to szkolenia te mogą być finansowane ze środków publicznych, a to z kolei daje prawo podmiotowi, który świadczy usługi szkoleniowe na rzecz gminy, do zastosowania zwolnienia tej usługi szkoleniowej od VAT.
AI i inne nowoczesne technologie a optymalizacja zużycia energii i innych zasobów w mieście
Przykłady praktycznych systemów smart city
W mieście ta perspektywa ma wymiar:
1) makro (np. w zakresie koordynacji źródeł rozproszonych, integracji OZE czy wykorzystania sieci cieplnych) oraz
2) mikro (np. inteligentne budynki, optymalizacja oświetlenia czy systemy nawadniania zieleni miejskiej reagujące na prognozy i czujniki wilgotności).
Przykładami praktycznych systemów smart city w tym kontekście są dwa dobrze znane wzorce:
1) modernizacja oświetlenia ulicznego (przejście na LED wraz z system sterowania czasowego i czujnikami obecności) oraz
2) zdalne, inteligentne sterowanie ogrzewaniem w budynkach komunalnych i użyteczności publicznej.
Wdrożenie wymienionych wyżej systemów nie jest jednak jedynie projektem inżynieryjnym — to również projekt organizacyjny, prawny i społeczny, w którym urząd miasta pełni rolę zamawiającego, regulatora i, często, właściciela danych czy oprogramowania. Okoliczności te, nie pierwszy raz, potwierdzają, że prawo ma tendencję do nienadążania za technologią – nie zawsze bowiem to, co techniczne jest w pełni wykonalne, jest akceptowalne w płaszczyźnie prawnej.
Koncepcja inteligentnego miasta
W perspektywie tematu, w centrum koncepcji inteligentnego miasta leży system zintegrowanego zarządzania zasobami, który opiera się na trzech filarach: czujnikach (bazujących na sieci IoT, która to stanowi niejako „stelaż” całej koncepcji smart city – nie tylko w kontekście omawianego tematu), systemach przetwarzania danych (coraz częściej algorytmy głębokiego uczenia – AI) i warstwie wykonawczej, czyli automatyce sterującej. W praktyce działa to jak dobrze skoordynowany organizm – sensory zbierają informacje o stanie środowiska miejskiego, oprogramowanie analizuje je w czasie rzeczywistym, a inteligentne sterowniki reagują natychmiast, dostosowując działanie infrastruktury.
Jak więc widać, system AI zostaje zaimplementowany tam, gdzie wcześniej największą rolę odgrywał człowiek. Chyba najbardziej dojrzałym i powszechnie stosowanym rozwiązaniem w tym zakresie jest inteligentne oświetlenie miejskie. Klasyczne latarnie działają w trybie „włącz/wyłącz” zgodnie z harmonogramem lub zegarem astronomicznym, co prowadzi do znacznych strat energii — świecą, gdy nie trzeba lub zbyt mocno. Systemy smart lighting wyposażone są w czujniki ruchu, natężenia światła i kamery, które pozwalają regulować intensywność świecenia w zależności od faktycznych potrzeb. Gdy ulica jest pusta, oświetlenie redukuje moc do poziomu minimalnego, a gdy pojawia się pieszy, rowerzysta lub samochód — system płynnie rozjaśnia latarnię oraz kilka kolejnych wzdłuż trasy ruchu. Dodatkowo, takie latarnie mogą pełnić rolę multisensorów, tj. zbierać dane o jakości powietrza, poziomie hałasu, natężeniu ruchu, a nawet o stanie nawierzchni. Dla samorządu to ogromna wartość, bowiem jedna infrastruktura zapewnia realizację wielu funkcji, i, co równie ważne, dostarcza precyzyjne dane o realnym zużyciu energii oraz o środowisku miejskim.
Drugim obszarem, w którym zastosowanie technologii przynosi wymierne efekty, jest inteligentne ogrzewanie i zarządzanie energią w budynkach komunalnych. Klasyczne systemy grzewcze działają często w oparciu o stałe harmonogramy i z góry ustalone parametry, niezależnie od rzeczywistych warunków atmosferycznych, liczby osób w budynku czy ciepła pochodzącego z innych źródeł (np. nasłonecznienia). Systemy zarządzania energią — Building Energy Management Systems (BEMS) — integrują czujniki temperatury, wilgotności, otwarcia okien i dane pogodowe z algorytmami predykcyjnymi. Dzięki temu mogą one dynamicznie regulować parametry ogrzewania, wentylacji i klimatyzacji, osiągając znaczną redukcję zużycia.
Kolejnym elementem jest smart grid — inteligentna sieć elektroenergetyczna, która umożliwia dwukierunkowy przepływ energii i informacji między dostawcami a odbiorcami. W tradycyjnym modelu energia płynie jednostronnie od elektrowni do użytkownika, a system nie reaguje elastycznie na zmiany popytu. W smart grid energia może płynąć w obu kierunkach: mieszkańcy lub instytucje (np. szkoły, szpitale) wyposażone w panele fotowoltaiczne mogą nie tylko zużywać, ale i oddawać nadwyżki do sieci. Sztuczna inteligencja analizuje dane z liczników, prognozy pogody i zapotrzebowanie w czasie rzeczywistym, a następnie balansuje obciążenie, minimalizując straty i zapobiegając przeciążeniom. W dłuższej perspektywie takie rozwiązania umożliwiają powstawanie mikrosieci energetycznych (microgrids) – lokalnych ekosystemów, które, w razie awarii sieci centralnej, mogą działać niezależnie, co wzmacnia odporność miasta na kryzysy.
Dopełnieniem całego ekosystemu są systemy Energy Management Systems (EMS), które integrują dane z różnych źródeł – budynków, pojazdów, sieci energetycznych i infrastruktury publicznej – by zarządzać nimi całościowo. Przykładowo, EMS może połączyć sterowanie oświetleniem, ogrzewaniem i ładowarkami pojazdów elektrycznych w jeden system, który reaguje na zmieniające się ceny energii i prognozy pogody. W miastach, które inwestują w elektromobilność, EMS pozwala sterować mocą ładowania autobusów czy samochodów tak, by nie przeciążać sieci w godzinach szczytu.
Wszystkie te technologie są dziś coraz bardziej dostępne, ale wymagają od samorządów pewnej dojrzałości cyfrowej:
1) posiadania infrastruktury sieciowej,
2) systemu zarządzania danymi i
3) jasno określonych zasad odpowiedzialności za dane oraz decyzje podejmowane automatycznie.
Co więcej, rozwiązania te nie działają, bynajmniej, w próżni, a są ze sobą sprzężone. Smart lighting to często pierwszy krok, który uczy miasto zbierać dane i nimi zarządzać. Kolejne etapy — BEMS, EMS, smart grid – budują ekosystem, który może z czasem przerodzić się w pełnoprawne „miasto uczące się”, gdzie decyzje operacyjne (np. o zużyciu energii, wodzie czy transporcie) podejmowane są na podstawie danych w czasie rzeczywistym, z minimalną ingerencją człowieka, ale przy pełnej jego kontroli (art. 14 AIAct) i nadzorze instytucjonalnym.
Regulacje prawne
Naturalnie, opisane systemy muszą być zgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Najistotniejszą nowością prawną w europejskim systemie jest AI Act — rozporządzenie Unii Europejskiej, które wprowadza:
1) kategorie ryzyka dla systemów AI,
2) obowiązki dokumentacyjne,
3) ocenę zgodności oraz
4) wymogi dotyczące systemów o wysokim ryzyku.
Dla urzędu miejskiego oznacza to, że decyzja o wdrożeniu systemu sterującego infrastrukturą krytyczną (np. sterowanie siecią ciepłowniczą) może pociągać za sobą wymóg klasyfikacji rozwiązania jako systemu wysokiego ryzyka i konieczność przeprowadzenia oceny ryzyka czy zapewnienia przejrzystości. Nie wystarczy, aby algorytm działał i przynosił oszczędności. Musi być on udokumentowany, audytowalny i spełniać wymogi ochrony podstawowych praw.
AI Act stał się ramą, którą trzeba znać przed podpisaniem umowy z dostawcą, bowiem przerzucenie odpowiedzialności na firmę zewnętrzną, mimo że bardzo przydatne dla samorządu w perspektywie prywatnoprawnej, nie zwalnia organu publicznego z obowiązku zapewnienia zgodności używanych narzędzi – przede wszystkim z normami europejskimi (obowiązki ustanowione przez AI Act czy RODO mają charakter stricte publicznoprawny).
Równolegle do AI Act, zastosowanie, w omawianym temacie, może znajdować RODO. Inteligentne systemy miejskie generują i przetwarzają ogromne ilości danych, w tym często dane osobowe. Wśród tych danych można wskazać, przykładowo, dane użytkowników infrastruktury miejskiej, obrazy z kamer czy dane lokalizacyjne z sieci miejskich sensorów. Z punktu widzenia podmiotu implementującego system kluczowe jest rozróżnienie między danymi nieosobowymi a danymi osobowymi. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że zasada minimalizacji przetwarzania danych osobowych nakazuje, w omawianych przypadkach, poczynić starania, aby, w możliwie największym stopniu, budować takie systemy w oparciu o dane nieosobowe, np. dane zanonimizowane. Nie wydaje się bowiem konieczne, dla inteligentnej regulacji oświetlenia miejskiego, ustalenie tożsamości osób przechodzących przez daną ulicę – podobnie jak całkowicie zbędne dla określenia prawidłowej temperatury w poszczególnych mieszkaniach komunalnych jest to, kto w tych mieszkaniach mieszka czy też przebywa.
Jeżeli jednak, z dowolnego, odpowiednio doniosłego powodu, konieczne jest, dla implementacji systemu, przetwarzanie danych osobowych, to należy pamiętać, że takie przetwarzanie musi posiadać odpowiednią podstawę prawną.
Już w ustawie o samorządzie gminnym istnieje kilka norm zadaniowych, stanowiących potencjalne podstawy prawne przetwarzania – wespół z odpowiednim przepisem art. 6 RODO. W tym kontekście, w art. 7 ust. 1 SamGminU można bowiem wymienić przykładowo pkt 1 (w zakresie ochrony środowiska), pkt 3 (w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz), pkt 7 (gminne budownictwo mieszkaniowe) czy pkt 14 (porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli).
Tam więc, gdzie przetwarzanie opiera się na zadaniach realizowanych w interesie publicznym, urząd może często powołać się na wykonywanie tego zadania publicznego. Należy również pamiętać, że RODO opiera się też na zasadach „privacy by design” i „privacy by default” – co w praktyce oznacza, że już przy projektowaniu systemu trzeba zaplanować pseudonimizację, wyżej wspomnianą minimalizację zbieranych danych, ograniczenia okresu przechowywania i mechanizmy kontroli dostępu. Europejska Rada Ochrony Danych (EROD) oraz Urząd Ochrony Danych Osobowych (UODO) regularnie publikują wytyczne dotyczące nowych technologii — i to one będą miały duże znaczenie przy kontroli wdrożeń miejskich systemów.
Równolegle, istotne są inne obowiązki unijne i krajowe, które samorząd musi brać pod uwagę przy planowaniu implementacji, w tym wynikające z regulacji dotyczących cyberbezpieczeństwa (zob. np. NIS2), które rozszerzają zakres podmiotów zobowiązanych do wdrożenia zabezpieczeń i zgłaszania incydentów. Dyrektywa NIS2 jest istotna, w opisywanym aspekcie, dlatego że wiele elementów inteligentnej infrastruktury miejskiej mieści się w katalogu „kluczowych usług” (energia, transport, woda) i w praktyce wdrożenie systemów sterujących będzie wymagało spełnienia standardów zarządzania ryzykiem i raportowania incydentów (podmioty samorządowe mogą zostać uznane za „podmioty kluczowe” w rozumieniu NIS2). Konsekwencją jest konieczność planowania budżetów na zabezpieczenia oraz uwzględnienia w umowach wymogów dotyczących bezpieczeństwa IT i ciągłości działania.
Korzyści z implementacji systemów
Korzyści ekonomiczne i środowiskowe z implementacji wspomnianych systemów są proste do wymierzenia:
1) redukcja zużycia energii dzięki adaptacyjnemu sterowaniu oświetleniem i ogrzewaniem,
2) optymalizacja trasy odbioru odpadów czy nawet komunikacji miejskiej,
3) inteligentne systemy nawadniania miejskiej zieleni zmniejszające zużycie wody,
4) ograniczenie korków i emisji dzięki zarządzaniu ruchem (o części z tych rozwiązań pisaliśmy już w poprzednich tekstach).
Przykłady historyczne potwierdzają skalę oszczędności. Projekty implementowane w Barcelonie czy Santanderze pokazały znaczące zmniejszenie zużycia energii w oświetleniu i efekty w gospodarce odpadami przy zastosowaniu sieci czujników i centralnego systemu zarządzania. Jednak każde wdrożenie ma też ciemniejsze strony, przede wszystkim:
1) ryzyko naruszeń prywatności (np. zbyt „czułe” systemy monitoringu bądź zbieranie danych nadmiarowych),
2) ryzyko dyskryminacji wynikające z błędów w modelach (np. algorytm alokujący usługi komunalne, który faworyzuje pewne obszary), a także
3) ryzyko techniczne — awaria systemu centralnego może sparaliżować usługę miejską (co w obliczu coraz częstych ataków cybernetycznych jest ryzykiem nie do pominięcia).
Rozwiązanie umowy z dyrektorem PCPR
Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę, a zatem nie można mówić o odwołaniu, a o rozwiązaniu umowy. W związku z przedłużającą się nieobecnością można rozwiązać umowę w oparciu o art. 53 ustawy Kodeks pracy (dalej: KP) (także w okresie ochrony przedemerytalnej).
W zakresie nieuregulowanym w ustawy o pomocy społecznej stosuje są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: PracSamU). Art. 4 PracSamU wymienia podstawy nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, wskazując, że na podstawie powołania zatrudniony jest zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Jest to katalog zamknięty. Pozostali pracownicy samorządowi (poza osobami zatrudnionymi z wyboru) zatrudniani są w oparciu o umowy o pracę. Dyrektor PCPR zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę, a zatem nie można m owić o odwołaniu w kontekście zakończenia zatrudnienia ale o rozwiązaniu umowy o pracę.
Przepisy art. 39 KP chronią osoby, którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego przed wypowiedzeniem umowy o pracę.
Ochrona z art. 39 KP aktualizuje się w następujących okolicznościach:
- pracownikowi brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego,
- okres zatrudnienia tej osoby umożliwi jej uzyskanie prawa do emerytury z chwilą osiągnięcia tego wieku.
Ochrona przedemerytalna obejmuje jedynie zakaz wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Nie wyklucza rozwiązania stosunku pracy w drodze innej czynności niż wypowiedzenie, czyli na skutek:
1) porozumienia stron,
2) zwolnienia bez wypowiedzenia z winy pracownika (zwolnienie dyscyplinarne),
3) niezawinionego zwolnienia bez wypowiedzenia na skutek upływu określonego w art. 53 KP okresu usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy,
4) wypowiedzenia dokonanego przez pracownika,
5) upływy okresu, na który została zawarta umowa na czas określony.
Pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli:
- niezdolność pracownika do pracy wskutek choroby trwa dłużej niż 3 miesiące (gdy pracownik jest zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż 6 miesięcy), bądź dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące (gdy pracownik jest zatrudniony u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy lub, jeżeli niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową),
- usprawiedliwiona nieobecność pracownika w pracy z innych przyczyn trwa dłużej niż 1 miesiąc.
Rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z wyżej wskazanych przyczyn, nie może nastąpić po stawieniu się pracownika do pracy w związku z ustaniem przyczyny nieobecności. Ciężar udowodnienia niezdolności do pracy pracownika stawiającego się do niej po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku chorobowego spoczywa na pracodawcy, który powinien skierować pracownika na odpowiednie badania lekarskie (wyrok SN z 25.11.2005 r., I PK 89/05, Legalis).
Jeżeli minęły te okresy, możliwe jest rozwiązanie umowy w drodze art. 53 KP zarówno po osiągnięciu wieku emerytalnego, jak i przed.
Jeżeli okresy te nie upłynęły, to obecnie osoba ta jest chroniona przed wypowiedzeniem. Przy nadal trwającej nieobecności wypowiedzenie będzie niemożliwe również po osiągnięciu tego wieku, gdyż zgodnie z art. 41 KP, pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia.
Na czas nieobecności należy wyznaczyć osobę zastępującą.
Brak przepisu zakazującego radnemu na zwolnieniu lekarskim brania udziału w pracach gminy czy komisji
Sam fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie może pozbawiać radnego zasiłku chorobowego. W celu pozbawienia radnego zasiłku konieczne jest wykazanie, że działania tego radnego są sprzeczne z celem tego zwolnienia (np. prowadzą do pogorszenia się jego stanu zdrowia). W polskim prawie brak jest przepisu, który wprost zakazywałby radnemu będącemu na zwolnieniu lekarskim, brania udziału w pracach gminy czy komisji.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: SamGminU), radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Jak stanowi zaś art. 25 ust. 3 SamGminU pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Ustęp 4 ww. artykułu stanowi, że radnemu przysługuje dieta i zwrot kosztów podróży służbowych.
Wreszcie, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi, że ubezpieczony, wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia, traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia.
Udział w pracach rady gminy i komisjach tej rady nie stanowi pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu (zob. postanowienie SN z 25.1.2013 r., I UK 571/12, Legalis; wyrok SN z 6.6.2023 r., II USKP 40/22, Legalis). Udział radnego w sesjach ma charakter publicznoprawny, a diety mają charakter rekompensujący, nie zarobkowy (wyrok SN z 6.6.2023 r., II USKP 40/22, Legalis).
Kluczem do odpowiedzi na zadane pytanie jest ustalenie, czy uczestnictwo w pracach rady czy komisji tej rady jest niezgodne z celem zwolnienia. Mając na uwadze powyższe orzecznictwo, zasadniczo nie zachodzi tutaj sprzeczność, choć wiele zależy od przyczyny zwolnienia chorobowego oraz uwarunkowań indywidualnych. Bezpieczniej, z perspektywy ubezpieczonego, jest zadbać, aby dysponować odpowiednią dokumentacją medyczną, z której wynika brak przeciwwskazań dla uczestnictwa w pracach rady gminy i/lub jej komisji (np. w formie zaświadczenia lekarskiego lub z odpowiednim zastrzeżeniem w zwolnieniu lekarskim w formie czegoś więcej niż „chory może chodzić”).
W praktyce jednak orzecznictwo w tym zakresie jest przychylne ubezpieczonym. Sam fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie może pozbawiać radnego zasiłku chorobowego. W celu pozbawienia radnego zasiłku konieczne jest wykazanie, że działania tego radnego są sprzeczne z celem tego zwolnienia (np. prowadzą do pogorszenia się jego stanu zdrowia – jako przykład można przywołać sytuację, gdy radny, będący na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby serca, bierze udział w radzie gminy, która ma dla niego wyjątkowo emocjonalny charakter i może skutkować wyjątkowo duży stres).
W polskim prawie brak jest jednak przepisu, który wprost zakazywałby radnemu, na zwolnieniu lekarskim, brania udziału w pracach gminy czy komisji.
Faktury wystawione w KSeF przez zakład wodociągowy
Po 31.3.2026 r. faktury wystawiane osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej zakład wodociągowy będzie mógł nadal wystawiać w „zwykłej” postaci elektronicznej (bez konieczności pobierania od tych osób żadnych oświadczeń). W przypadku pozostałych nabywców od 1.4.2026 r. zakład wodociągowy obowiązany będzie wystawiać faktury ustrukturyzowanych przy użyciu Krajowego Systemu e-Faktur (dalej: KSeF).
Z dniem 1.2.2026 r. wejdą w życie przepisy określające obowiązek wystawiania faktur ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF. Obowiązek ten będzie wynikał z dodawanego tego dnia art. 106ga ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług (dalej: VATU). Przy czym w świetle przepisów przejściowych większość podatników obowiązek ten obejmie 1.4.2026 r. lub 1.1.2027 r.
Obowiązek ten nie będzie miał charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 106ga ust. 2 VATU wymienione będą przypadki, których obowiązek ten nie dotyczy. Jeden z tych przypadków będzie dotyczył faktur wystawianych na rzecz nabywcy towarów lub usług będącego osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej (zob. art. 106ga ust. 2 pkt 4 VATU).
Powoduje to, że po 31.3.2026 r. faktury wystawiane osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej zakład wodociągowy będzie mógł nadal wystawiać w „zwykłej” postaci elektronicznej (jak również w postaci papierowej; możliwe będzie także wystawianie takich faktur jako faktur ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF – zob. art. 106ga ust. 4 VATU). Będzie tak bez konieczności pobierania od tych osób żadnych oświadczeń.
Natomiast w przypadku pozostałych nabywców od 1.4.2026 r. zakład wodociągowy obowiązany będzie wystawiać faktury ustrukturyzowanych przy użyciu KSeF. Dotyczy to w szczególności odbiorców będących firmami.
