Problemy utrudniające proces budowy dróg krajowych spowodowane są niestabilnością Programu Budowy Dróg Krajowych (PBDK) oraz niedostosowaniem organizacyjnym GDDKiA do powierzonych jej działań, w tym niedostatecznym nadzorem nad przygotowaniem zadań inwestycyjnych.

Najwyższa Izba Kontroli zaznaczyła, że przeszkody występujące w procesie inwestycyjnym generują wysokie koszty oraz mają wpływ na opóźnienia w budowie dróg. Bezpośrednim skutkiem zaniedbań są:

– przerwy w realizacji inwestycji,

– utrata środków finansowych,

– błędy we wnioskach o wydanie decyzji administracyjnych oraz w dokumentacji projektowej, a także przypadki niedostatecznego rozpoznania geologicznego terenu budowy.

1. Ustalenia kontroli NIK

Przy realizacji inwestycji drogowych ujętych w PBDK na lata: 2008-2012 oraz 2011-2015 występowały liczne przerwy w kontynuacji wszczętych robót budowlanych, uniemożliwiające terminowe zakończenie poszczególnych zadań. Stwierdzono przy tym, że poza nieprawidłowościami w zarządzaniu procesem inwestycyjnym występowały inne czynniki, zależne lub niezależne od inwestora, utrudniające terminową i oszczędną budowę dróg krajowych. Czynniki te określone zostały jako bariery, w tym:

1) finansowe (uniemożliwiające właściwe finansowanie inwestycji),

2) prawne i administracyjne (związane z częstymi zmianami przepisów oraz występowaniem niezgodności i luk w prawie),

3) organizacyjne (polegające na niewłaściwym przygotowaniu inwestora do realizacji zadań).

2. Bariery

Najwyższa Izba Kontroli rozpoznała bariery (wewnętrzne i zewnętrzne) w procesie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, które mają negatywny wpływ na terminową i oszczędną realizację inwestycji.

Bariery zewnętrzne:

– brak stabilnych i przejrzystych przepisów prawnych,

– ustanawianie obszarów chronionych,

– długotrwałe postępowania administracyjne,

– brak ciągłości koncepcji kolejnych PBDK.

Bariery wewnętrzne:

– brak właściwego przygotowania pod względem instytucjonalnym i kadrowym,

– niedoskonałości wewnętrznego obiegu informacji i dokumentów,

– braki kadrowe,

– brak systemu gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących przebiegu realizacji inwestycji.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie była przygotowana pod względem instytucjonalnym i kadrowym do sprawnej i oszczędnej realizacji inwestycji drogowych, brakowało spójnego systemu gromadzenia i przetwarzania danych na temat przebiegu realizacji inwestycji.

3. Skutki barier wewnętrznych

Konsekwencją tych barier, na które nie zareagowano skutecznie, były:

– błędy w przygotowanych przez GDDKiA wnioskach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (DŚU) oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD);

– błędy lub braki w dokumentacji projektowej ujawnione dopiero na etapie realizacji inwestycji;

– niedostateczne rozpoznanie geologiczne terenu inwestycji, które skutkowało wzrostem wartości i przedłużeniem czasu budowy drogi;

– niedostateczne rozpoznanie terenu inwestycji pod względem archeologicznym;

– brak stosownych uzgodnień z dysponentami infrastruktury technicznej;

– niewystarczający nadzór nad przebiegiem prac budowlano-montażowych i zabezpieczenie interesów inwestora.

4. Konsekwencje barier zewnętrznych

Zdaniem NIK Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazał również wystarczającej staranności w identyfikacji barier zewnętrznych. Chodzi tu o przeszkody o charakterze prawnym i administracyjnym wynikające przede wszystkim z częstych zmian przepisów (głównie w zakresie ochrony środowiska), z długotrwałych postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie wydania decyzji niezbędnych do rozpoczęcia budowy infrastruktury drogowej, a także zmiany koncepcji w kolejno uchwalanych rządowych programach budowy dróg (PBDK).

Ważne
NIK stwierdziła brak rzetelnych założeń przy planowaniu zadań inwestycyjnych. Odstąpienie lub wieloletnie przerwy w przygotowaniu lub realizacji PBDK, prowadziły do niecelowych i niegospodarnych działań w procesie budowy dróg krajowych.

Bariery o charakterze prawnym i administracyjnym skutkowały m.in.:

– wzrostem wartości realizowanych już inwestycji spowodowanym zmianą przepisów prawnych, w tym wysokości stawek podatkowych (VAT);

– wydłużeniem procesu przygotowania inwestycji drogowych na skutek konieczności przeprowadzenia przez inwestora dodatkowych konsultacji społecznych na temat przebiegu dróg krajowych;

– przedłużającymi się postępowaniami administracyjnymi powodującymi opóźnienia w procesie przygotowania inwestycji, w stosunku do terminów planowanych przez GDDKiA;

– wstrzymaniem prowadzonych prac budowlanych, dokonywaniem zmian w zatwierdzonych projektach budowlanych oraz koniecznością wykonania dodatkowych prac budowlanych.

5. Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o zapewnienie stabilności PBDK w zakresie zaplanowanych do realizacji inwestycji w celu wyeliminowania przypadków odstąpienia lub przerw w realizacji zadań inwestycyjnych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien jak najszybciej stworzyć system umożliwiający bieżący monitoring problemów występujących przy realizacji inwestycji, zapewnić przygotowanie GDDKiA pod względem instytucjonalnym i kadrowym do profesjonalnej realizacji inwestycji drogowych oraz zidentyfikować bariery zewnętrzne w celu zminimalizowania ich negatywnych skutków na terminową i oszczędna budowę dróg.