W przepisach OchrCywU wprowadzono m.in. regulacje dotyczące organów i podmiotów realizujących zadania ochrony ludności i obrony cywilnej. Wynika to wprost z art. 1 OchrCywU, który określa zakres przedmiotowy ustawy. Analizując rolę organów pomocy społecznej w tym zakresie, warto w pierwszej kolejności przywołać ustawowe definicje pojęć zawartych w tytule omawianej ustawy, które determinują jednocześnie sytuację prawną oraz zakres obowiązków wskazanych organów. I tak, zgodnie z art. 2 OchrCywU:

1) ochrona ludności – to system składający się z organów administracji publicznej wykonujących zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności przez ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia, w tym zwierząt, infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych, dóbr kultury i środowiska w sytuacji zagrożenia, zwanych dalej „organami ochrony ludności”, podmiotów wykonujących te zadania, zwanych dalej „podmiotami ochrony ludności”, oraz zasobów ochrony ludności;

2) obrona cywilna – to realizacja zadań określonych w art. 61 lit. a Protokołu dodatkowego do Konwencji Genewskich z 12.8.1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I), sporządzonego w Genewie 8.6.1977 r. (Dz.U. z 1992 r. póz. 175 oraz z 2015 r. póz. 1056), zwanego dalej „Pierwszym Protokołem dodatkowym do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r.”, mająca na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw.

Precyzując i uzupełniając powyższe, warto wskazać, że art. 61 lit. a wskazanego wyżej Protokołu dodatkowego do Konwencji Genewskich z 12.8.1949 r. stanowi, że określenie „obrona cywilna” oznacza wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Jak stanowi dalej wskazany przepis, są to następujące zadania:

1) służba ostrzegawcza;

2) ewakuacja;

3) przygotowanie i organizowanie schronów;

4) obsługa środków zaciemnienia;

5) ratownictwo;

6) służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;

7) walka z pożarami;

8) wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;

9) odkażanie i inne podobne działania ochronne;

10) dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia;

11) doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami;

12) doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;

13) doraźne grzebanie zmarłych;

14) pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;

15) dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej wymienionych, w tym planowanie i prace organizacyjne.

Zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej realizowane przez organy pomocy społecznej

Na płaszczyźnie OchrCywU katalog zadań gminy związanych z tytułową problematyką zawarty jest w art. 10 ust. 1 OchrCywU. Stanowi on, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy:

1) kierowanie i koordynowanie na obszarze gminy, w ramach posiadanych kompetencji, realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej, o ile czynności te nie są wykonywane przez terytorialny organ ochrony ludności, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b–d OchrCywU;

2) nadzorowanie, w ramach posiadanych kompetencji, realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy;

3) organizowanie współpracy między podmiotami ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy;

4) ocena wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy przez podmioty ochrony ludności, z którymi zawarł porozumienie lub wobec których wydał decyzję o uznaniu za podmiot ochrony ludności;

5) zawieranie ze starostą porozumienia lub umowy o współdziałaniu w zakresie realizacji zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej;

6) udzielanie wsparcia w przygotowaniu podmiotów ochrony ludności do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy, w tym w zakresie wyposażenia w sprzęt i środki ochrony;

7) tworzenie i utrzymywanie, na obszarze gminy, zasobów ochrony ludności oraz infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zaopatrzenia w wodę;

8) wydawanie podmiotom ochrony ludności i obrony cywilnej zaleceń odnośnie do rodzajów i ilości zasobów ochrony ludności utrzymywanych przez te podmioty;

9) ewidencjonowanie podmiotów i zasobów ochrony ludności na obszarze gminy;

10) uzgadnianie z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej zasobów gminy przeznaczonych do współdziałania na obszarze powiatu;

11) wyznaczanie, zawieranie porozumień i wydawanie decyzji o uznaniu za podmiot ochrony ludności;

12) udzielanie pomocy doraźnej przy pomocy podmiotów ochrony ludności na obszarze gminy;

13) opracowywanie wkładu do wojewódzkiego planu ewakuacji w zakresie obszaru gminy;

14) planowanie oraz organizowanie szkoleń, ćwiczeń i innych form edukacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wspieranie programów edukacyjnych mających na celu przygotowanie do reagowania na potencjalne zagrożenia na obszarze gminy;

15) wzmacnianie wśród radnych i pracowników jednostek organizacyjnych gminy oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy świadomości lokalnych zagrożeń, w tym w ramach szkoleń i ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej;

16) powiadamianie, ostrzeganie i alarmowanie ludności o zagrożeniach na obszarze gminy;

17) utrzymanie gotowości gminnych elementów systemów wykrywania zagrożeń oraz powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach;

18) planowanie liczby i pojemności obiektów zbiorowej ochrony oraz zlecanie wykonania sprawdzenia obiektu budowlanego pod względem spełniania lub możliwości spełnienia warunków dla obiektów zbiorowej ochrony;

19) wyznaczanie, zawieranie porozumień i wydawanie decyzji o uznaniu obiektu budowlanego za budowlę ochronną oraz organizowanie miejsc doraźnego schronienia;

20) wydawanie i odwoływanie poleceń udostępnienia budowli ochronnych, udzielanie pomocy w przygotowaniu budowli ochronnych do użycia oraz informowanie ludności o umiejscowieniu obiektów zbiorowej ochrony;

21) wprowadzanie danych do Centralnej Ewidencji Obiektów Zbiorowej Ochrony, zwanej dalej „Centralną Ewidencją OZO”;

22) finansowanie i współfinansowanie utrzymania, modernizacji i budowy, na obszarze gminy, infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym budowli ochronnych;

23) zapewnienie funkcjonowania urzędu gminy w czasie wojny;

24) wnioskowanie do starosty o nadanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej;

25) sporządzanie co 2 lata informacji o stanie przygotowań gminy do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej i przedstawianie jej radzie gminy.

Z przywołanego wyżej katalogu większość zadań w żaden sposób nie może być przypisana organom pomocy społecznej. Potencjalnie jednostki te mogą natomiast zostać zobligowane do realizacji zadania określonego w art. 10 ust. 1 pkt 6, 7 oraz 12 OchrCywU. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że przypisanie jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej innych zadań jest wykluczone – każda gmina samodzielnie ustala podział zadań i ról poszczególnych jednostek i podmiotów działających na jej obszarze. Charakter pomocy społecznej uzasadnia jednak przypisanie jednostkom tego systemu przede wszystkim zadań wskazanych w przywołanych wyżej punktach.

Udzielanie wsparcia w przygotowaniu podmiotów ochrony ludności do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy, w tym w zakresie wyposażenia w sprzęt i środki ochrony

Realizacja zadania związanego z udzielaniem wsparcia w przygotowaniu podmiotów ochrony ludności do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy, w tym w zakresie wyposażenia w sprzęt i środki ochrony opiera się na założeniu odpowiedniej dystrybucji sprzętu i środków ochrony niezbędnych do ochrony ludności. Przynajmniej w zakresie zapewnienia środków ochrony jednostki pomocy społecznej mogą przyjąć na siebie pewne zadania. Mając do dyspozycji pracowników „terenowych”, jak również doświadczenia w nadzorowaniu dystrybucji środków żywności, pomoc społeczna może zostać zobligowana do przygotowania odpowiedniej strategii i planu rozdzielenia przedmiotowych środków. Podział gminy na „tereny” poszczególnych pracowników socjalnych może być pomocny przy ustalaniu zapotrzebowania na środki ochrony. Istotne znaczenie ma wiedza pracowników socjalnych na temat lokacji osób starszych i z niepełnosprawnościami. Fakt realizacji na rzecz takich osób usług opiekuńczych lub innych podobnych świadczeń zapewnia możliwość szybkiego ustalenia miejsca pobytu tych osób i dotarcia do nich z pomocą. Inne jednostki organizacyjne gminy niekoniecznie mają wiedzę niezbędną do podjęcia tego typu działań.

Tworzenie i utrzymywanie, na obszarze gminy, zasobów ochrony ludności oraz infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zaopatrzenia w wodę

Przypisanie jednostkom pomocy społecznej zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania, na obszarze gminy, zasobów ochrony ludności oraz infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zaopatrzenia w wodę ma oczywiście charakter częściowy i dotyczy przede wszystkim ostatniego jego elementu, czyli zaopatrzenia w wodę. Utrzymywanie infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności bezsprzecznie wykracza poza zakres możliwości jednostek pomocy społecznej. W odniesieniu do zapewnienia zaopatrzenia w wodę, analogicznie, jak w przypadku dystrybucji środków ochrony, realizacja zadań w tym zakresie może być jednak koordynowana przez jednostki pomocy społecznej. Ważnym zastrzeżeniem jest oczywiście zapewnienie takim jednostkom dostępu do dóbr dystrybuowanych. Koordynacja jednostek pomocy społecznej będzie polegała przede wszystkim na określeniu potrzeb na poszczególnych obszarach oraz wskazanie miejsc newralgicznych, tzn. miejsc zamieszkiwanych przez osoby starsze, z niepełnosprawnościami, rodziny z dziećmi itp. Mając wiedzę na temat takich środowisk, pracownicy jednostek pomocy społecznej mogą zorganizować i skoordynować pomoc dla osób najbardziej potrzebujących.

Udzielanie pomocy doraźnej przy pomocy podmiotów ochrony ludności na obszarze gminy

Realizacja obowiązku udzielania pomocy doraźnej przy pomocy podmiotów ochrony ludności na obszarze gminy pośrednio wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej (dalej: PomSpołU), a przede wszystkim regulacji art. 48b PomSpołU. Przepis ten wprowadza obowiązek zapewnienia osobie potrzebującej niezbędnego ubrania oraz posiłku. W odniesieniu do pojęcia „niezbędnego ubrania” ustawodawca precyzuje, że obejmuje on obowiązek dostarczenia odpowiedniego rozmiaru bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do pory roku (art. 48b ust. 1 PomSpołU. Natomiast w odniesieniu do wyżywienia ustawodawca przewiduje obowiązek zapewnienia pomocy doraźnej lub okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. W art. 48b ust. 3 PomSpołU ustawodawca precyzuje, że pomoc w tym zakresie przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków. Ponadto ustawodawca zastrzega, że osoba lub rodzina może otrzymać pomoc w formie rzeczowej w postaci produktów żywnościowych (art. 48b ust. 4 PomSpołU).

Kluczowe znaczenie z perspektywy omawianej problematyki ma jednak art. 48b ust. 5 pkt 2 PomSpołU, który stanowi, że przyznanie przywołanych wyżej form pomocy, w sytuacji kryzysowej występującej na skalę masową, a także w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej albo zdarzenia losowego, nie jest konieczne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej, a wydatki poniesione na udzieloną pomoc nie podlegają zwrotowi.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że sytuacja zagrożenia, w której aktualizują się obowiązki gminy i jej organów wynikające z przepisów OchrCywU będą, co do zasady, sytuacją kryzysową występującą na skalę masową. W tym przypadku obowiązek udzielenia pomocy doraźnej będzie przyjmował przede wszystkim postać zapewnienia niezbędnego ubrania i wyżywienia, oprócz omawianego wcześniej obowiązku zapewnienia wody. Jest to zadanie wprost dedykowane jednostkom pomocy społecznej.

Podsumowanie

Mimo że przepisy OchrCywU nie określają zadań wprost przypisanych jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej, to jednak w katalogu zadań gminy związanych z ochroną ludności i obroną cywilną umiejscowione są zadania, które z założenia mogą, a nawet powinny być realizowane przez szeroko rozumianą pomocy społeczną. Częściowo korelują one z przepisami PomSpołU – w zakresie, w jakim dotyczą obowiązku zapewnienia niezbędnego ubrania i wyżywienia w przypadku wystąpienia zagrożenia na skalę masową. Każda gmina powinna jednak opracować własne schematy działania i określić rolę poszczególnych jednostek na wypadek zagrożenia.