Organ nadzoru (wojewoda) wskazał w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym na nieprawidłowości związane z wadliwym – procedowaniem nad uchwałą w sprawie MPZP, z uwagi na dokonanie istotnych zmian projektu MPZP, co powodowało po stronie organów gminy obowiązek powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: PlanZagospU).
W kontekście poruszonej problematyki należy zasadniczo odnotować przepisy wspomnianej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 17 PlanZagospU, art. 19 ust. 1 PlanZagospU oraz art. 20 ust. 1 PlanZagospU.
Z art. 17 PlanZagospU wynika m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP kolejno:
1) ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 PlanZagospU o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu MPZP oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;
2) zawiadamia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu MPZP, określając termin składania wniosków do projektu MPZP, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia;
(….)
9) wprowadza zmiany do projektu MPZP wynikające z:
a) uzyskanych opinii,
b) dokonanych uzgodnień;
(…)
11) ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1 PlanZagospU, o rozpoczęciu konsultacji społecznych;
13) przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu MPZP wynikające z tych konsultacji.
Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 PlanZagospU jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie MPZP, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu MPZP wymagających ponowienia uzgodnień, czynności, o których mowa w art. 17 pkt 5a, pkt 6 lit. b, pkt 9 lit. b, pkt 13c i 14 PlanZagospU, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Natomiast w art. 20 ust. 1 PlanZagospU postanowiono, że MPZP uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w MPZP inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa MPZP stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia MPZP, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały.
Ustalona na kanwie ww. przepisów nieprawidłowość dotyczyła następującej kwestii: Dokonując analizy ocenianej uchwały stwierdzono liczne rozbieżności pomiędzy uchwalonym planem, a projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 17 lutego do 11 marca 2025 r. oraz uzgodnionym i zaopiniowanym przez instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: RiRP.6722.3.2.2024). Powyższe nieścisłości dotyczą m. in.:
- przeznaczenia terenu objętego planem: w uchwalonym planie przeznaczeniem podstawowym są usługi oświaty oraz obiekty sportu i rekreacji. Natomiast w projekcie wyłożonym oraz uzgodnionym i zaopiniowanym – tylko usługi oświaty;
- zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:
| Uchwalony plan | Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu oraz zaopiniowany i uzgodniony | |
| Maksymalna intensywność zabudowy | 2,5 | 1,5 |
| Teren biologiczno czynny | Min. 30% | Min. 25% |
| Powierzchnia zabudowy | Do 55% | Do 65% |
Organ nadzoru zakwestionował ww. zapisy uchwały. W ramach argumentacji prawnej powołano się na ww. przepisy a także zwrócono uwagę na inne towarzyszące kwestie.
Nie ulega wątpliwości, że projekt planu wyłożony do publicznego wglądu nie może się różnić od uchwalonego MPZP. W przeciwnym przypadku zainteresowane podmioty nie miałyby możliwości zapoznania się ze zmienionym projektem planu i wniesienia ewentualnych uwag.
Organ nadzoru wskazał, że do podjętej przez radę gminy uchwały nie wpłynęły żadne uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Oznacza to, że zmiany w projekcie planu nie nastąpiły w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego projektu planu, tylko ze względu na zmianę polityki przestrzennej prowadzonej przez władze gminy.
Podkreślono również, że ww. zmiany miały charakter istotny i dotyczyły m. in. przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które wpływają bezpośrednio na możliwości inwestycyjne dopuszczone na terenie objętym przedmiotowym planem.
Natomiast poprzez zaniechanie ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu pozbawiono właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów możliwości wypowiedzenia się na temat planowanych zmienionych rozwiązań przestrzennych. W poważnym stopniu ograniczono zasadę partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.
Organ nadzoru dodatkowo podkreślił, że zmiany w tekście planu w zakresie zmiany intensywności zabudowy czy minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej są kwalifikowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zmiany istotne, których dokonanie wymaga powtórzenia, w odpowiednim zakresie, czynności planistycznych. Jak podkreślił wyrok NSA z 18.3.2021 r., II OSK 2150/20, Legalis: (…) zwiększając intensywność zabudowy pozbawiono społeczność lokalną, a w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, możliwości wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, eliminując w ten sposób udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan.
Organ nadzoru wskazał, że dokonanie istotnych zmian projektu MPZP powoduje powstanie po stronie organów gminy obowiązku powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej określonej w art. 17 PlanZagospU. Poprzez zmodyfikowanie zapisów projektu planu i nie wyłożeniu do publicznego wglądu, zainteresowane podmioty nie miały możliwości zapoznania się z wprowadzonymi do projektu zmianami, jakie znalazły się w uchwalonym przez radę gminy MPZP. Powyższe świadczy zatem o istotnym naruszeniu procedury sporządzania MPZP.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest prawnie uzasadnione. Organy gminy powinny przestrzegać procedury ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w kontekście procedowania nad zmienionym projektem uchwały w sprawie MPZP.
