Ponad 2 lata opóźnienia we wdrożeniu przepisów
Polska ma już ponad dwuletnie opóźnienie we wdrożeniu Dyrektywy 2019/1937, która powinna być implementowana do polskiego porządku prawnego do 17.12.2021 r. Jedynie w przypadku podmiotów w sektorze prywatnym, które zatrudniają od 50 do 249 pracowników, implementacja dyrektywy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń powinna nastąpić do 17.12.2023 r. Resort odpowiedzialny za pracę wskazuje, że implementacja dyrektywy 2019/1937 nastąpi nie w drodze nowelizacji istniejących ustaw, lecz w odrębnej ustawie. Szeroki zakres koniecznych do wdrożenia rozwiązań oraz względy przejrzystości regulacji dotyczącej nowych instytucji prawnych przemawiają za ujęciem przepisów związanych ze zgłaszaniem naruszeń prawa i ochroną zgłaszających w odrębnej, kompleksowej ustawie.
Projektowana ustawa ma na celu wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zwanej dalej „dyrektywą 2019/1937”. Celem dyrektywy 2019/1937 jest poprawa egzekwowania prawa i polityk UE w określonych dziedzinach poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających odpowiedni poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa UE. W dyrektywie 2019/1937 ustanawia się zasady i procedury dotyczące ochrony „sygnalistów”, czyli osób, które zgłaszają informacje uzyskane w kontekście związanym z pracą na temat naruszeń prawa UE. Zakresem dyrektywy objęte są zgłoszenia dotyczące:
a) naruszeń przepisów w następujących dziedzinach (wymienionych szczegółowo w części I załącznika do dyrektywy 2019/1937):
– zamówienia publiczne,
– usługi, produkty i rynki finansowe,
– zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
– bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami,
– bezpieczeństwo transportu w sektorze kolejowym, drogowym, morskim i żeglugi śródlądowej,
– ochrona środowiska, począwszy od gospodarowania odpadami aż po chemikalia,
– ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe,
– bezpieczeństwo żywności i pasz,
– zdrowie i dobrostan zwierząt,
– zdrowie publiczne, w tym prawa pacjentów i kontrola wyrobów tytoniowych,
– ochrona konsumentów,
– ochrona prywatności i danych osobowych,
– bezpieczeństwo sieci i systemów teleinformatycznych;
b) naruszeń mających wpływ na interesy finansowe UE;
c) naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego, w tym naruszeń unijnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz naruszeń krajowych przepisów regulujących opodatkowanie osób prawnych.
Szybki tryb legislacyjny
Dyrektywa 2019/1937 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia regulacji zapewniających ochronę sygnalistom, w tym ustanowienia wewnętrznych procedur dokonywania zgłoszeń naruszeń objętych dyrektywą, dotyczący podmiotów z sektora publicznego, jak i podmiotów z sektora prywatnego, oraz procedur dokonywania zgłoszeń do organów publicznych. W zakresie prywatnych podmiotów (a więc w szczególności przedsiębiorców) obowiązki określone w dyrektywie 2019/1937 związane z wewnętrznymi procedurami dokonywania zgłoszeń dotyczą podmiotów zatrudniających co najmniej 50 pracowników lub prowadzących działalność w zakresie usług finansowych lub związaną z ryzykiem prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.
Z uwagi na pilny charakter projektu w związku z upływem terminu wdrożenia dyrektywy 2019/1937, toczącym się przez TSUE postępowaniem przeciwko Polsce, a także przeprocedowaniem projektu przez większość etapów procedury legislacyjnej w poprzedniej kadencji Rządu, Resort Rodziny proponuje zastosowanie trybu odrębnego, na podstawie § 98 uchwały nr 190 Rady Ministrów z 29.10.2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów i przekazanie projektu bezpośrednio do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.
Rzecznik Praw Obywatelskich będzie pełnił rolę organu wsparcia
Do obecnej wersji projektu wprowadzono m.in. zmiany dotyczące zastąpienia Państwowej Inspekcji Pracy, mającej pełnić rolę organu wsparcia – Rzecznikiem Praw Obywatelskich (tj. przywrócono w tym zakresie wersję projektu opracowaną po uzgodnieniach międzyresortowych, opiniowaniu i konsultacjach publicznych) oraz wprowadzono możliwość (nie obowiązek) wydawania zgłaszającemu zaświadczeń o podleganiu ochronie przewidzianej w projektowanej ustawie. Dodatkowo proponuje się, by ustawa weszła w życie po upływie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia, natomiast podmioty prawne, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organy publiczne będą zobowiązane wdrożyć właściwe kanały zgłoszeń w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie należy wskazać, że na późniejszym etapie prac legislacyjnych zostanie także uzupełniony OSR w zakresie skutków finansowych związanych z wyznaczeniem Rzecznika Praw Obywatelskich jako instytucji zajmującej się udzielaniem wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa oraz przyjmowaniem zgłoszeń.
Ochrona dla sygnalistów
Projektowana ustawa obejmie ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Przewidziane w ustawie gwarancje i środki prawne będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia, niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy lub pełnienia służby (m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż, praktyka czy służba wojskowa), w tym także świadczącej pracę na rzecz podmiotów, z którymi podmiot prawny utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej.
Ochroną będą objęte również osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą, przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub gdy taki stosunek już ustał.
Uwzględnione zostaną przy tym odmienności statusu prawnego wyżej wymienionych osób, wynikające z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną. Ustawa, w charakterze zasady ogólnej, wyłączy możliwość narażenia na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Sytuacja prawna zgłaszającego zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgłaszającego (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, według modelu zbliżonego do obowiązującego w przepisach Kodeksu pracy w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Analogiczne rozwiązania przewidziane zostaną w przypadku osób wykonujących prace na podstawie innego niż stosunek pracy stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji lub pełnienia służby i o ile charakter wykonywanej pracy lub służby nie wykluczy zastosowania wobec zgłaszającego takiego działania.
Prawo do odszkodowania
Zgłaszający będzie miał prawo dochodzenia odszkodowania w pełnej wysokości, w przypadku dopuszczenia się wobec niego działań odwetowych. W związku z dokonaniem zgłoszenia wyłączone zostaną: możliwość nałożenia na zgłaszającego odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności za szkodę, z tytułu naruszenia praw innych osób lub obowiązków określonych w przepisach prawa, w szczególności w przedmiocie zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, przepisów o ochronie danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa. Taka możliwość zaistnieje jednak tylko pod warunkiem, że zgłaszający miał uzasadnione podstawy by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą.
Wyłączona będzie także możliwość odmowy przyznania, ograniczenia lub odebrania uprawnienia, jak zezwolenia, koncesji lub ulgi, z powodu zgłoszenia, a także wypowiedzenia, odstąpienia lub rozwiązania bez wypowiedzenia, z powodu zgłoszenia, umowy dotyczącej sprzedaży, dostawy towarów lub świadczenia usług. Wprowadzona zostanie sankcja nieważności postanowień umów o pracę i innych aktów objętych prawem pracy oraz czynności cywilnoprawnych w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia. Rozwiązania te będą stosowane odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej ze zgłaszającym.
Status sygnalisty
Status zgłaszającego (sygnalisty) będzie pochodną dokonania zgłoszenia wewnętrznego lub zgłoszenia zewnętrznego bądź ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Konieczne będzie zachowanie wymaganego trybu, tj. w szczególności dokonanie zgłoszenia z wykorzystaniem przewidzianych w tym zakresie kanałów zgłoszeń bądź zachowanie zasad ujawnienia publicznego. W każdym przypadku wymagane będzie dopełnienie przesłanek związanych z rzetelnością postępowania zgłaszającego oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych przez niego informacji. W tym ostatnim aspekcie przewidziany zostanie wymóg, że zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. W przypadku zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego bezpośrednim uprawnieniem zgłaszającego, wynikającym z samego dokonania zgłoszenia, będzie możliwość monitorowania toku sprawy, tj. uzyskania informacji zwrotnych co do działań następczych, umożliwiających ocenę czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją. W przypadku zarówno zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego, jak i ujawnienia publicznego przysługiwać będą ponadto wynikające z ustawy środki ochrony. Przepisy o środkach ochrony znajdą zastosowanie, w szczególności będą mogły zostać przywołane przez sygnalistę w odnośnym postępowaniu, gdy pojawi się ewentualny spór lub podjęte zostanie działanie o charakterze odwetowym.
Wewnętrzne i zewnętrzne kanały zgłoszeń
Zgłoszenia naruszenia prawa będzie można dokonać za pomocą wewnętrznych kanałów zgłoszeń utworzonych przez podmioty prywatne oraz publiczne, za pomocą zewnętrznych kanałów zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz za pomocą ujawnienia publicznego. W projektowanej ustawie zostaną określone wymagania dotyczące utworzenia oraz organizacji wewnętrznych i zewnętrznych kanałów (procedur i rozwiązań organizacyjnych) zgłaszania naruszeń oraz zasady dokonania ujawnienia publicznego.
Podmiot prawny będzie obowiązany zapewnić właściwą organizację przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń, w tym ochronę poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia, osoby, której dotyczy zgłoszenie oraz osoby trzeciej wskazanej w zgłoszeniu. Przepisom ustawy, w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń, podlegać będą, co do zasady, podmioty sektora publicznego i prywatnego, na rzecz których wykonywać lub świadczyć pracę będzie co najmniej 50 osób.
Podmioty działające w sektorze finansowym (m.in. banki, fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, zakłady reasekuracji, fundusze powiernicze, towarzystwa emerytalne, fundusze emerytalne, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych) będą miały obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń niezależnie od tego, czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. Natomiast całkowicie zwolnione zostaną z tego obowiązku urzędy lub jednostki organizacyjne gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 000 mieszkańców. Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te, w zależności od potrzeb, będę mogły utworzyć je dobrowolnie, stosując zasady przewidziane w ustawie.
Zatrudnienie w podmiocie, w którym nie będzie ustanowionych wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, nie wyłączy możliwości zgłoszenia naruszenia prawa. Osoby takie będą mogły dokonać zgłoszenia naruszenia prawa za pośrednictwem zewnętrznych kanałów zgłoszeń lub w drodze ujawnienia publicznego. Podobnie jak w przypadku wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w ustawie uregulowane zostaną procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (kanały dokonywania zgłoszeń „zewnętrzne” wobec podmiotu prawnego), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych. Zagadnienie to powiązane jest z kolei ściśle z pojęciem instytucji centralnej do spraw zgłaszających naruszenia prawa, której możliwość istnienia przewiduje dyrektywa 2019/1937.
Jednak RPO
Ustawa powierzy zadania instytucji wspierającej sygnalistów Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Pełnienie tej roli przez RPO jest zasadne ze względu na fakt, że przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia. Za wyborem RPO przemawia fakt, że organ ten jest powołany do ochrony praw obywateli, a jego niezależność i niezawisłość gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Z projektowanej ustawy będzie wynikała dwojaka rola instytucji wspierającej. Będzie to bowiem zarówno udzielanie informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa, jak i przyjmowanie tzw. zgłoszeń zewnętrznych (w tym przyjęcie i wstępna weryfikacja zgłoszenia, nadanie sprawie dalszego biegu poprzez skierowanie zgłoszenia do instytucji publicznej właściwej do jego merytorycznego zbadania). Instytucja, do której RPO przekaże zgłoszenie, będzie obowiązana do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz do przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem. Obok instytucji wspierającej zadania przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych będą mogły realizować z własnej inicjatywy także inne organy publiczne, przede wszystkim odnośnie do naruszeń w dziedzinach pozostających w zakresie ich działania. Tego rodzaju podejście zapewni niezbędną elastyczność.
